各地城管部门长期以来处于“省里无厅局、国家无部委”的窘境，没有统一的行政主管部门，被戏称为“儿孙满堂，上无爹娘”，“每人一把号，各吹各的调”。近日，江苏省住房和城乡建设厅宣布成立城市管理局，这是全国第一个省一级的城市管理局（从级别上来说，是厅内的“处级”局），初步解决了城管的“爹娘”问题。

这是国内众多学者和各地城管部门多年来不断呼吁和不懈努力的结果。一边是城管负面新闻层出不穷，城管形象日益恶化，对城管的质疑和抨击声浪愈演愈烈，一边是各地城管部门出乎意料地形成共识，“小蝌蚪找妈妈”，一定要找到“爹娘”。站在城管部门的角度，有了“爹娘”起码可以解决以下三方面问题：

一是解决“合法性”问题。先有爹娘，后有子孙，这是常识。城管部门没有爹娘，先于爹娘而生，难免被视为怪胎或来路不正。我国传统的“条条”管理，往往是人大立一部法，都要指定一个部门实施（或据此成立一个新部门），逐级设置相应机构，层层对口垂直管理。这样做的弊端是机构臃肿、效率低下和推诿扯皮现象严重。城管部门的设立正是为了解决上述问题，由国务院推动相对集中行政处罚权改革，城管部门可以行使其他行政机关的行政处罚权，设立之初便没有全国统一的城管立法和传统意义上的中央层面主管部门。经过十几年的实践，各地城管部门接过了工商、规划、环保、交通等众多部门的大量棘手工作，却发现缺少了传统的“条条”管理，城管部门极难被认同，还得回归“条条”管理，找爹娘和寻求立法势在必行。

二是解决“规范化”问题。由于没有中央层面的主管部门，各地城管部门各行其是，不仅名称、编制、职能不尽相同，甚至连着装都有很大差异，给人一种强烈的“杂牌军”印象，“规范化”更是无从谈起。主管部门缺位，给了某些企业和个人介入捞取好处的机会，他们建立所谓的全国城管门户网站、筹办全国性城管会议、开展各类城管评奖活动，甚至设计城管标识和城管制服向各地城管部门推销使用……这些企业俨然成了全国城管的主管部门，有的商人公然声称是全国城管局长的“精神领袖”，四处考察指导。而各地城管部门由于缺乏业务指导，水平参差不齐，各自开展的探索和“创新”往往又使自己陷于意想不到的舆论漩涡之中。城管的规范化，确实需要一个牵头人。

三是解决“归属感”问题。城管向何处去，众说纷纭，城管系统内也是人心浮动，需要有一个“爹娘”凝聚人心、指明方向。不少城管队员认为：城管部门做了很多工作却仍常常被误解，没有一个统一的发声渠道是重要原因。不可否认，城管在所有的执法部门中属于弱势群体，没有“爹娘”是原因之一，自然也就没有统一的发声渠道。相比城管部门，某些强势执法部门对媒体报道有相当强大的影响力（尤其对负面报道），维护本部门利益有较大发言权，城管部门连统一的主管部门都没有，在媒体报道中“吃亏”、在与其他部门权责划分中没有发言权也就可想而知。形象点说，城管需要有个“爹娘”撑腰作主。

当然，在城管是否需要“爹娘”的问题上，也有不同的声音。城管制度以“相对集中行政处罚权”为基础建立，是行政管理体制的一场革命。杨小军教授认为，如果仍然按照现行的行业管理体制，建立自上而下的城管执法机构体制，也就是在中央层面给城管确立一个主管部门，虽然可以解决城管机构地位、名称、着装等问题，但本质是倒退，等于宣布相对集中行政处罚权制度和综合执法制度探索的失败。——这种确立主管部门的做法，将使城管机构再次成为某个行业部门的“子弟兵”，失去相对集中行政处罚权制度本初的设计意图，也使城管机构作为行政管理体制改革和大部制改革试验田的作用消失殆尽。（王敬波，《城市管理与行政执法》）

制度设计初衷是不设统一的主管部门，实践却有违初衷，城管部门的"爹娘"问题值得更多更深入的思考。对于江苏省的实践，扬州大学王毅教授认为："行不行，那要干起来才能说。"——实际上，王毅教授是为城管设立主管部门的主要推动者，但主管部门如何作为、最终成效仍有待检验，为城管立法的工作仍需努力。无论如何，摸着石头过河，城管改革不能停步不前！