如果我们把政府职能看成是社会分工的产物，如同其他的分工一样，政府职能也

有它的成本边界。越过这个边界，政府职能就没有存在的必要了。那么，政府职能

的成本边界在哪里呢？简单的说，就是对于整个经济体设定这个职能比之取消它会

有更高的收益。如果政府解决一个经济问题的成本与市场解决这个问题的成本相同，

这就是政府公共职能的重置成本，超过这个成本，政府职能就失去了存在的意义。

这时，即使是包公再世，也无法改变公共职能的低效状态。

    但这里所讲的政府职能成本与企业的经营成本不同，它不是以政府部门本身

的盈亏为标准，而是以整个社会的效率为标准。在宏观经济领域，衡量政府管理

效能的指标应该是整个社会的目标成本，即一个社会对于必须完成的公共目标所

要付出的代价。我们以国家管制经济为例。中国历史上最先提出国家管制经济的

是战国时期的齐国宰相管仲，他在回答齐桓公如何治理国家的问题时说：“唯官

山海为可耳”（《管子·海天》），这就是“官山海”政策的由来，意指可由国

家控制山林川泽之利。在当时，各诸侯国面临的主要问题是如何在长期的战乱纷

争中生存下来，以及如何防止游牧民族对中原地区的侵扰。完成这个关乎生存的

最高目标，前提是国力的强盛。由政府来管理山林川泽之利，一是获利隐蔽，不

至于与民众发生直接的利益冲突；二是获利迅速。特别是食盐的经营，本小利丰，

管仲为齐桓公算了一笔账：一个拥有1000万人口的大国，纳税人有100万，每人每

月征收30钱，这已经是很高的税额了，一个月也就3000万钱。如果由政府实行食盐

专卖，每升盐加2钱，每月即可多得6000万钱，远高于人头税带来的收入。而且，

由于没有直接征税，不会引起老百姓的抱怨，达到“见予之形，不见夺之理”的

效果。齐国在管仲的“官山海”政策治理下，国力迅速提升，很快成为中原霸主。

在此基础上，管仲提出“尊王攘夷”的口号，联合北部邻国，成功抵御了山戎族

的南侵。孔子曾感叹说：“微管仲，吾披发左衽矣。”这意思是说，如果没有管

仲，我们都要像游牧民族那样穿着打扮了。

   对于当时齐国所要实现的社会目标而言，管仲的“观山海”政策无疑是成本最

低，见效最快的方式。

   中国历史上另一个典型的国家管制经济的案例是汉武帝时期的“盐铁官营”和

“酒傕”政策。西汉时期，经过“文景之治”，到汉武帝时，国内经济已是一片繁

荣景象，彻底解决北方游牧民族——匈奴的入侵已成为当时社会的主要目标。汉武

帝采纳桑弘羊的主张，实行盐铁和酒的国家专卖制度。从实行的效果来看，该政策

确实给政府带来了巨额的财政收入，从而有效地保证了远征匈奴的军事行动。战争

的结果，是南匈奴归降，北匈奴逃遁漠北，从此不对中原地区构成威胁。

    就防御游牧民族侵扰的目标而言，盐铁官营和酒傕制度是成功的。但随着这一

目标的实现，盐铁官营的弊端就逐步显现出来，如官营的铁和盐质次价高。汉昭帝

元六年（公元前81年），“盐铁之议”时，贤良文学对盐铁大事攻击，随后，“酒

傕”被取消，部分铁盐废止。到汉元帝时（公元前44年），盐铁官营宣布废除。

   让我们把目光拉回到当今的时代，在次贷危机中，由美国政府接管房利美、房地

美也是一个政府直接干预经济的案例。对于经济自由主义盛行的美国，由政府接管

房地产企业，应该是一件不得已的事情。这时整个社会的目标是如何阻止金融危机

的危害蔓延，政府不出手，任由房利美、房地美公司倒闭，其结果是整个社会无法

承受的。权衡之下，由政府接管比之由市场来调节，成本要低得多。

   二次世界大战以后，英国的工党政府也实行了大规模的国有化政策。当时的政策

目标主要是防止通货膨胀和解决就业。无可否认，这一政策对英国经济在上个世纪

五、六十年代的繁荣起到了推动作用。但国有企业的通病是成本高企、管理效率低

下、产品质量没有保证。当就业和通胀不再是首要问题时，提升经济活力、加快经

济发展速度成为当务之急。所以才有了八十年代撒切尔政府将国营经济“私有化”

的过程。就实现总体经济目标而言，由市场还是由国家出面寻找解决途径，是一个

可以进行成本比较的程序。随着目标的改变，成本水平的标准也就随着改变，国家

在什么时候介入以及在什么时候退出，就有了一个明确的答案。

    政府的职能在某些方面有可能比市场表现得更为有效率：

第一， 在大的自然灾害和社会灾害（如战争状态）发生时，市场的避害机制会导致

资源调动失灵。由国家出面组织不以追逐利益为目的的社会救助行为，比市场更有

效率。例如，在中国汶川发生大地震时，政府可以在第一时间调动全国的资源进行

救援。在灾后重建过程中，也可以组织全国的力量对口支援（分省包干，一省解决

一个县或市的重建工作，这种事也只有在中国才可能出现），其效率大大高于让市

场自发力量去恢复重建的速度。

第二， 大型公共工程的建设，由于所需资金量大，盈利性差，或是盈利前景不明

朗，项目涉及的关系面复杂，由市场力量去推动可能很难。例如中国的武广高速铁

路，从动工到建成仅用了三年半时间，线路全长1068.8公里，途经200多个隧道，总

投资额达1166亿元人民币。如果让私人组织实施，用三年半的时间，可能连征地都

无法完成。

第三， 对于极端情况的处理，如物价的飞速上涨，经济的深幅调整等，政府采取强

制性措施的效果，要好于市场自发调节的效果。例如，在价格失控的情况下，由政

府出面进行价格管制，比市场调节供需来的要迅速，而且成本要小。这时，整个社

会也会期盼政府的强制性措施，如果这时政府不出手相助，等于是政府放弃自己的

职责。

   正如世上所有的事情一样，市场调节和政府调节都不是完美的东西，他们都有各

自的优势和各自的不足。人们能做的不是非此即彼，要么是完全的市场化，要么是

完全的政府计划。而是要找到两者的结合点，发挥各自的优势，并弥补彼此的不足。