行政处罚裁量权为何全国不统一?

    新华网沈阳１２月２日电（张国强、范春生）同一种行政违法行为，在不同的省份可能面临不同的行政处罚，以交通违法为例，处罚相差甚至可能达到十几倍。不过从明年起，这种差异将在东北三省逐渐消失，行政处罚裁量权在这个地区有望率先统一。这是记者从日前召开的东北三省首届政府法制工作协作会议上了解到的。

    由于辽宁、黑龙江、吉林有着特殊的地缘区位和经济社会发展现状以及面临振兴东北老工业基地等任务，２００６年７月，辽吉黑三省曾签署《东北三省政府立法协作框架协议》，这个举动开创了中国区域性立法协作框架的先河。政府立法协作框架协议出台后，三省政府立法协作逐年深入，经验和成果逐渐显现，通过协作，充分发挥了三省政府立法工作者的整体实力和合力，提高了政府立法工作质量和工作效率，降低了立法成本。三年多来，已经共同确定了２２个立法项目。

    此次召开的东北三省首届政府法制工作协作会议，在总结已开展多年的东北三省立法协作成功经验基础上，将协作扩大到政府法制工作全部内容。探讨如何统一规范三省行政许可和行政处罚的自由裁量权，是本次会议的热点之一。群众普遍关注的治理交通违法问题极有可能成为三省“统一步调”的突破口，此后，所有行政处罚项目上，三省的做法将逐渐趋同，而兴办企业的准入门槛也有望基本统一。

    与会人员举例说，一名辽宁人在黑龙江受到行政处罚，但对实施此处罚的部门不服，之前只能在被处罚地向政府法制部门投诉，从明年起可以回到辽宁后向辽宁省政府法制部门投诉，随后再由辽宁方面与黑龙江方面进行协调处理。

    据悉，东北三省在这次会议上还计划建立违法行政案件查处合作机制。一旦这个机制建立完成，三省公民、法人和其他组织认为行政机关的行为侵犯其合法权益，可以就近到所在的省政府法制部门投诉。另外，东北三省还拟于２０１０年开展联合专项监督检查。这项检查以畅通东北三省绿色交通为重点，三省法制部门牵头，协调各省交通、公安等行政执法部门，建立公路行政执法协作机制，“统一执法标准，落实‘一事不再罚’制度”将成为各地的目标。

    行政处罚裁量权在全国来说可以说是五花八门，其主要原因是1996年颁布的《中华人民共和国行政处罚法》也没有明确的规定，《行政处罚法》的第十条到第十三条是这样规定的：

    第十条 行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。

    法律对违法行为已经做出行政处罚规定，行政法规需要做出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。

    第十一条 地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。

    法律、行政法规对违法行为已经做出行政处罚规定，地方性法规需要做出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。

    第十二条 国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内做出具体规定。

    尚未制定法律、行政法规的，前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。

    国务院可以授权具有行政处罚权的直属机构依照本条第一款、第二款的规定，规定行政处罚。

    第十三条 省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内做出具体规定。

    尚未制定法律、法规的，前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。

    由于有了以上的尚方宝剑，地方政府就对行政处罚裁量权进一步细化，让每个执法部门有了一个伸缩有度，可以自由掌握的处罚裁量权。

    近日报道的武汉市和河南省对涉及行政处罚的几千个条款细化为一万多条，名曰是压缩了执法人员利用权力寻租的空间，有效防止了自由裁量权的滥用。

    我们姑且相信他们的出发点是好的，也想扼制自由裁量权的滥用，但是，如果全国不统一标准，出台再多再细的条例也是于事无补，因为行政处罚裁量权全国不统一就会造成：

    一、执法者的权力寻租，产生个人腐败行为，因为大部分的行政罚款额的最底限和最高限额相差十倍甚至几十倍，玄机就在这几十倍的伸缩性上，以交通违章处罚为例，在限制时速的路段，如果驾驶员行驶速度超过限速的50%，行政罚款为200-2000元，扣分六分，那么这十倍的罚款伸缩权就掌握在执法单位的领导者身上，被罚者就要找关系少罚款和不被扣分，所谓找关系当然是找与有权签字的私交和铁哥们，那么权力者就把权力租给哥们，大家都有条发财路，这样，被罚者可能在正规罚款额上是200元，再给权力者500元，成本也只有700元，远远底于最高限的2000元，而且不用扣分，皆大欢喜。

    二、执法者的“钓鱼执法”，因为“罚款”要被下指标，也为了执法单位的经济效益，因此就出现了大大小小的诸如上海交通执法大队的“钓鱼执法”案件。

    三、被执法者的“被潜规则”，被执法者虽然是违规者，他们违规后当然要接受行政处罚和经济处罚，但是，他们在执法者面前又是弱者，可以不明不白的受到各种处罚，很容易“被潜规则”。

    既然东三省可以统一行政处罚裁量权，我们有理由相信全国也能统一行政处罚裁量权。

                                         2009年12月3日于桂林居仙阁