加载中…最高人民法院关于春雨花园业主委员会是否具有民事诉讼
(2009-12-08 08:37:01)
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最高人民法院关于春雨花园业主委员会是否具有民事诉讼主体资格的复函
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安徽省高级人民法院：
你院[2004]皖民一他字第34号《关于春雨花园业主委员会是否具有民事诉讼主体资格的请示》收悉。经研究，答复如下：
根据《物业管理条例》规定，业主委员会是业主大会的执行机构，根据业主大会的授权对外代表业主进行民事活动，所产生的法律后果由全体业主承担。业主委员会与他人发生民事争议的，可以作为被告参加诉讼。
你院[2004]皖民一他字第34号《关于春雨花园业主委员会是否具有民事诉讼主体资格的请示》收悉。经研究，答复如下：
根据《物业管理条例》规定，业主委员会是业主大会的执行机构，根据业主大会的授权对外代表业主进行民事活动，所产生的法律后果由全体业主承担。业主委员会与他人发生民事争议的，可以作为被告参加诉讼。
2005年8月15日
附：关于春雨花园业主委员会是否具有民事诉讼主体资格的请示与答复
一、安徽高院请示的问题
春雨花园系皖丰公司开发的住宅小区。2002年6月，春雨花园业主委员会将皖丰公司尚未出售的17号搂的109室门面卷栅撬开，强占一、二、三层房屋及该号楼103室和另外一间房屋，并分别出租给浩洁水暖器材公司、谢培、苏三。皖丰公司现起诉请求四被告停止侵权，返还房屋，并赔偿损失。业主委员会的上述被诉行为是否经过业主大会授权，因案件尚处于立案阶段，未作审查。
安徽高院2002年曾经就“金湖新村”业主委员会是否具有民事诉讼原告的主体资格问题向我院请示，我院[2002]民立他字第46号函答复金湖新村业主委员会符合“其他组织”条件，对房地产开发单位未向业主委员会移交住宅区规划图等资料，未提供配套公用设施及专项费，公共部位维护费及物业管理用房，商业用房的，可以自己名义提起诉讼。安徽高院认为该答复基于《安徽省城市住宅物业管理暂行办法》规定，业主委员会还有一定财产的使用权、管理权、所有权。现在国务院《 物业管理条例》已经施行，业主委员会的法律地位及性质已明确，但就其是否具有民事诉讼主体资格问题未予明确。安徽高院有两种意见：
第一种意见认为业主委员会没有民事诉讼主体资格。理由是：
1．依照《 民事诉讼法》第四十九条规定，其他组织可以作为民事诉讼当事人。依据《适用<民事诉讼法>若干意见》第四十条，其他组织必须有一定的组织机构和财产，而业主委员会虽然依法成立，但《物业管理条例》并未规定业主委员会有相关财产的所有权、支配权，只是由业主选举出来实行自治管理的民间组织，不能独立承担民事责任。如作为诉讼主体参加诉讼，在需要承担民事赔偿责任时，因其本身没有独立财产，其责任最终或由业主承担，或使判决不能执行。
2．《物业管理条例》第十五条规定业主委员会是业主大会的执行机构，同时对业主委员会应当履行的职责也明确规定。按《条例》规定，由物业管理产生的权利义务最终仍是由业主或物业管理企业享有或承担，因此业主委员会只是一个由业主选出形式上代表业主与物业管理企业联系的中介者。
第二种意见认为业主委员会有民事诉讼主体资格，因为，《 物业管理条例》虽然没有明确规定业主委员会的民事主体资格，但从其成立、职责及相关财产规定方面分析，业主委员会应属非法人组织，理由是：
1．系依法成立并向政府房管行政主管部门备案；
2．系业主大会的执行机构，代表业主与业主大会与物业管理企业签订与物业管理相关的合同、履行合同；
3．依法接受法律监督，代表业主对物业管理活动中的行为进行投诉；
4．对物业公用部位、共用设备有占有支配权。既然法律法规赋予业主委员会在一定范围内相应的权利义务，则在相应的民事法律关系中就应有其诉讼地位，二者必须统一。另，按照最高法院[2002]民立他字第46号函的意见，业主委员会既然能作为原告，也就能作为被告。
安徽省高级人民法院审委会倾向于第一种意见。
二、最高法院的答复
最高法院认为，业主委员会作为业主大会的执行机构，具有对外代表全体业主、对内具体实施与物业管理有关行为的职能，其行为的法律效果及于全体业主。赋予业主委员会当事人地位，可以达到明确责任主体、简化程序、降低诉讼成本的效果。因此，最高法院倾向于承认业主委员会的当事人地位。
三、评析意见
随着我国房地产市场的迅猛发展，物业管理纠纷已经成为社会关注的焦点之一。如何认识和把握业主、业主团体、业主大会、业主委员会的法律地位和其间的法律关系，是妥善处理、解决这些案件的前提条件。2003年《 物业管理条例》(以下简称《条例》)颁行后，对这些问题均有涉及，但是仍然留下了诸多不足和漏洞，有待理论和实践去解释、填补。
(一)业主委员会是业主自治的组织形式
人类的历史为团体结合的历史。人们通过组织各种团体而生活其中，借团体的社会作用来促进人类经济社会的发展，实现个人力量所无法达成的目的。虽然这些团体对其成员的人身和财产有一定的约束和限制，但对外却能够发挥个人力不能及的巨大能量。基于这种认识，罗马法率先承认团体的法律人格，现代民法更不待言。与一般动产、不动产不同，建筑物在构造、权属和管理上的相互依赖性，使得多数业主之间形成事实上的难以分割的共同体关系，为谋求各自和共同的利益，自有必要联合起来设立一个自主的管理团体或者组织，对建筑物为妥善的管理。承认某些自治组织的法律地位，是 宪法赋予的公民结社自由的体现，也是经济社会发展的结果。诸如村民自治下的村民委员会，居民自治下的居民委员会，法人自治下的董事会，皆其适例。保障业主通过一定形式行使自治权是各国物业管理制度的共同目的，我国物业管理制度也不例外。2002年公布的《条例》(草案)规定业主大会是业主“自治组织”，但是最终未予保留。业主大会只是议事性质的会议体，不是一个常设组织，应无独立的法律人格，将业主大会规定为业主自治组织并不妥当。
纵观域外法例，多将业主自治权赋予区分所有权人全体(业主团体)，并赋予其一定的权限。主要有三种业主团体模式：一是法人模式。这种模式承认全体业主组成的业主团体为法人。以法国、新加坡为典型，我国香港属此模式。尽管美国物业产权制度不强制要求业主团体为法人，但在实践上通常采取法人形式。承认业主团体的法人地位为物业制度的发展趋势，学说上称为管理团体法人化现象；二是非法人模式。这种模式不承认全体业主组成的业主团体具有法人人格，仅为无权利能力的团体。典型代表为德国；三是折衷模式。该种模式承认区分所有权人超过一定数量的，可以决议并经登记而成立法人。区分所有权人在一定数量以下的，为无权利能力的社团。典型代表为日本。三种模式尽管存在一定的差异，但均承认业主团体是一个民事主体，具有相应的民事权利能力，并在业主团体之下设立管理组织实施具体的管理行为。如，日本《区分所有权法》规定，管理人就其职务，对外代表区分所有权人；《德国住宅所有权法》规定，管理人得以全体住宅所有权人名义对外实施行为；法国《住宅分层所有权法》规定，管理者有权代表管理团体实施民事上及诉讼上的一切行为；意大利民法规定，管理人有权代表管理团体对其他区分所有权人或第三人为诉讼；瑞士民法规定，管理人有权对外代表管理团体及各区分所有权人；我国台湾地区《公寓大厦管理条例》规定，管理委员会有权委任、雇佣及监督管理服务人，管理委员会有当事人能力。从上述物业制度比较先进的国家看，业主自治形式类似于公司自治形式：业主团体为自治组织，业主大会为其意思机关，业主委员会为其执行机关；业主团体性质上届法人团体至少是非法人团体，各个业主为业主团体的构成员，享有社员权，包括共益权和自益权。
《条例》虽然借鉴了域外先进的物业制度，但是并未吸纳业主团体概念。全体业主与业主团体并非同一概念。全体业主是单个业主的简单相加，体现个体意志；业主团体是全体业主的组织体现，体现全体业主求同存异基础上的集体意志。业主团体是在物业管理上不可缺位的组织，以业主或者业主大会来代替，不仅难以获得理论上的自圆，也造成实践上的诸多困难。由于《条例》中业主团体的缺位，遂不得不将业主自治权责大量地赋予了业主委员会，使得业主、业主大会和业主委员会之间的法律关系复杂化，更导致实践中发生业主委员会滥用权力损害业主利益的现象。
物业管理制度比较发达的国家，通常以交易成本理论、避免双方垄断问题理论、第三人理论等，解释创设业主自治组织的合理性。我们认为，创设业主委员会并承认其一定的法律人格，可以达到维护业主利益、促进交易安全、降低交易成本、明确责任主体和方便诉讼的效果：(1)以业主委员会的名义对外为物业管理行为，比单个业主分散进行更为便利、经济，有利于改善业主的弱势地位，充分救济“小额多数”的“易腐权利”。(2)业主委员会成为连接业主与外部主体之间的媒介，第三人在与其进行交往时，比与单个业主交往更加简单、透明、安全。(3)通过制定业主公约，能够统合不同业主的利益和意见，减少业主之间的谈判成本，防止出现盲动、对峙、失控等极端个人主义。(4)由业主委员会代替业主进行诉讼，能够解决业主单一诉讼或者共同诉讼上的诸多不便，具有团体诉讼和代表人诉讼的诸多优点。(5)弥补业主团体缺位留下的空当，克服业主团体缺位造成的权利行使和责任承担上的困难。
(二)业主委员会具有“非法人组织”的民事法律地位
民法通说认为，权利能力是指能否享有权利或者承担义务的一般性资格，有权利能力者仅限于自然人和法人。德国民法典第54条规定，无权利能力社团适用有关合伙的规定；以此种社团的名义对于第三人所为之法律行为，由行为人个人承担责任。德国民法典在规定无权利能力社团时如此吝啬，并非是立法者的疏忽，而是一种故意，目的在于促使其依法取得权利能力。这一政策与19世纪末的立法者将非法人社团视为“有害于公共利益的组织”有关。民法设置权利能力制度的目的，是为了促进交易效率、保障交易安全：一方面，概括性地赋予能独立承担民事责任的自然人和法人权利能力，避免在交易过程中逐一审查交易对象之繁琐。另一方面，将不能独立承担民事责任的组织排除在有权利能力者之外，保障市场交易的安全，并促使其尽快取得法人人格。同理，我国 民法通则仅规定自然人、法人有民事权利能力，没有一般性地承认非法人组织的权利能力。
由于法人登记要求的条件严苛，程序繁琐，概括性要求所有组织必须进行法人登记是不太现实的，为此，民法政策允许某些不具有权利能力的组织可以成为特定民事权利义务的主体。如我国台湾地区的“亲属会议”，既非自然人，也非法人，其“民法”未赋予其权利能力，但是许其有广泛的民事权利。《 著作权法》中的“非法人单位”《合同法》中的“其他组织”、《工会法》中的非法人工会、 《劳动法》规定的非法人用人单位、《个人独资企业法》规定的个人独资企业、《合伙企业法》规定的合伙企业，皆其适例。但据此认为这些民事权利义务主体皆有民事权利能力，有违民法基本制度和理论。
一般而言，非法人团体须具有二定的名称，一定的目的，一定的处所，一定的财产并有代表人或负责人等条件。业主委员会既非自然人，亦非法人，当属中间性质的无权利能力的非法人团体。如上所述，理想上的业主自治应当是业主团体自治，业主团体为法人团体或者非法人团体，而业主委员会不过为其代表、执行机关，不能成为法人团体或者非法人团体；于诉讼法上，将当事人能力赋予业主团体而非业主委员会。但是由于业主团体在《条例》中的缺位，本应属于业主团体的民事权利义务赋予了业主委员会，从而业主委员会取代业主团体具有了非法人团体的特征。非法人团体在责任的承担上，一般采取“双轨制”：即先以团体资产偿还，不足部分由团体成员补充偿还。从《条例》的规定看，业主委员会没有自己独立的财产，其活动经费往往由全体业主分担。因此，业主委员会不能完全独立地承担民事责任，其活动的后果归于全体业主，民事责任最终也由全体业主共同承担。
在地方性立法中，曾有业主委员会依法核准登记后取得社团法人资格的规定。理论界亦有实行业主委员会法人化的呼声。我们认为，业主委员会法人化在理论上说不通，国外立法和实践上也少见，却反证了业主团体法人化的必要性。虽然属于无权利能力的团体，但是《条例》承认其为特定民事权利义务的主体，表现在：代表业主与业主大会与物业管理企业签订物业管理合同，代表业主对物业管理活动中的行为进行投诉，对物业公用部位、共用设备行使占有、支配权。有人认为全体业主才是物业管理合同当事人，业主委员会只是代表而已。这种观点既不符合《条例》的规定，也无法解释设计业主委员会的必要性。
(三)业主委员会属于“其他组织”，有当事人能力
1．非法人团体的当事人能力概说
当事人能力是指能成为一般民事诉讼当事人所必要的诉讼法上的权利能力。诉讼法设计当事人能力制度的功能，为在诉讼上筛选不必要的诉讼，以节约诉讼资源，珍惜国力民力。当事人能力以民事权利能力为基础，具有民事权利能力的人才有当事人能力，而非法人组织的民事权利能力尚未得到普遍承认。但是在社会生活中，处于自然人与法人之间的各类组织、团体大量存在，并与外界发生各种交易活动。如果对此类主体的诉讼资格限制过严，将使得这些纠纷无处获得解决。为便于虽然没有权力能力但是可以为权利义务主体的非法人组织与他人产生的纠纷，能够通过诉讼得到解决，诉讼法不得不承认此类主体的当事人地位，承认其当事人能力，从而体现出不同于实体法的政策取向。如德国民法通说认为无限公司和两合公司不具有权利能力，但德国商法典赋予其完全的当事人能力。德国 民事诉讼法第54条更是规定：“无权力能力之社团可以被诉，诉讼中该社团具有权力能力社团之地位；”日本民事诉讼法第46条规定：“非法人之社团或财团，设有代理人或管理人者，得以其名义起诉或被诉。”我国台湾地区民事诉讼法第40条第3项规定：“非法人之团体，设有代理人或管理人者，有当事人能力。”因此类当事人能力不以实体权利义务为基础，故诉讼理论称其为形式当事人能力，以此区别于以民事权利能力为基础的实质当事人能力。
当事人能力属于诉讼要件之主观要件，为一切诉讼所必备的条件。法院应当在诉讼的任何阶段和状态依职权对之进行审查：在诉讼中查明无当事人能力的，应当即时驳回；在起诉时有当事人能力，但在诉讼中失去的，则继续诉讼不适法，应当驳回；在起诉时未查明其无当事人能力，但其在诉讼进行中得到补正，能力瑕疵得到消除的，应当允许其继续诉讼。
2．业主委员会是否符合“其他组织”条件
业主委员会不属于公民和法人，是否属于我国《 民事诉讼法》第四十九条规定的“其他组织”呢?《最高人民法院关于适用<民事诉讼法>若干问题的意见》第四十条规定，其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。不少人据此认为，根据《条例》第二十七条的规定，业主对物业共用部位、共用设施设备等享有所有权，业主委员会没有自己的“财产”，因此不能成为民事诉讼法规定的“其他组织”。应该说此种观点对“财产”的理解未免过于狭隘，不符当今经济社会发展之潮流。民法上的“财产”是个开放的概念，经历了从有形财产向无形财产、从现实财产向虚拟财产、从实际财产向观念财产的变迁。由于建筑物的特殊性，建筑物区分所有权由专有权、共有部分持分权和业主的成员权三部分构成，为复合型权利，不仅具有“物法性”因素，同时还有“人法性”因素，与一般物权大有不同，这决定了业主无法单独对共有财产进行管理和处分，必须按照建筑物区分所有权的规则来行使。由于业主大会的授权，业主委员会代表全体业主行使上述财产权利，这些财产在观念上就成为业主委员会能支配的财产。
审判实践上，否定和肯定认可业主委员会的“其他组织”地位的判解，均有出现。最高人民法院[2002]民立他字第46号批复认为根据《 中华人民共和国民事诉讼法》第四十九条、最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第四十条之规定，金湖新村业主委员会符合“其他组织”条件，通过扩大解释“财产”概念，丰富、发展了“其他组织”的内涵和外延。
3．当事人能力包括积极和消极的当事人能力，业主委员会是否兼而有之?
安徽省高级人民法院“请示”中的倾向性观点认为，业主委员会能否作为当事人与其诉讼地位有关：如果是原告，因其不需承担民事责任，则具有当事人能力；如作为被告，因没有财产不能独立承担民事责任，故不能作为当事人。
从《德国 民事诉讼法》第54条规定看，只认可无权力能力之社团可以被诉，即承认其具有消极的当事人能力，并未承认其可起诉，即有积极的当事人能力。受此影响，我国台湾地区民事诉讼法第50条第2款规定，无权利能力的协会，只有被动的当事人能力，可以对其起诉，但其自己不能起诉。其立法旨意在于使得其权利诉追变难，而对其权利诉追变易。日本民事诉讼旧律亦采此观点，但后来修改民事诉讼法，其46条规定非法人团体有积极和消极的当事人能力。修律的原因是：承认非法人团体有被告能力，有利于保护交易第三人；但不承认其有原告能力，对于非法人团体也不公平。松冈义正认为，若不许非法人团体为诉讼主体，其“遇有应负义务之时，则得主张权利之人每因而易受损失，于情理上是不可能有受诉之义务，既认为有受诉之义务，则同时不能不认为有起诉之权利。此系为维持交易上之利益而设，亦殊无妨于民事诉讼法上以便利当事人为原则之观念也。”
大陆诉讼法学者认为，有当事人能力的民事主体可以任意地为原告或者被告，在法理上不可能有为被告资格而无原告资格的情形，也不可能仅有为原告资格而无为被告资格的情况。梁慧星教授主持的《物权法(草案)》也有“管理委员会和管理人应当具有当事人能力，可以独立充任原告或被告”的规定。我们认为应当肯定其有积极和消极的当事人能力：保护物业管理公司等交易主体的利益，使得其权利诉追变易；保护业主的利益，使得其权利诉追变易。
在诉讼实践中，一些法院承认业主委员会有概括的当事人能力。如2004年9月16日重庆市高级人民法院发布的《关于确认业主委员会在物业管理纠纷案件中诉讼主体资格的指导意见》，规定业主委员会可成原告，也可成被告。
(四)业主委员会是职务上的当事人，其诉讼行为受业主和业主大会的监督
就某特定诉讼能以自己名义为原告或者被告的一般资格，称为当事人适格。当事人适格属于诉讼要件，当事人不适格，则诉视为不适法而被裁定驳回。一般而言，实体权利义务人才是适格的当事人，才有诉讼实施权。故严格上讲，业主是物业的实体权利义务主体，是物业管理纠纷的适格当事人；业主委员会是业主的代表，不是适格的当事人。民事诉讼理论认为，虽非实体法律关系的主体，但对诉讼标的法律关系有管理处分权的，其当事人即为适格，也有诉讼实施权。如破产管理人、遗产管理人和遗嘱执行人，皆其适例。
业主委员会虽非区分所有权人，但对共有物业有管理处分权，其权力来源是《条例》的规定和业主团体的授权，因此，业主委员会是适格的当事人，有诉讼实施权。复由于业主委员会是代表实体权利义务归属主体(业主)的利益，执行业主大会的决议参加诉讼的，故属于职务上的当事人。这种定位也决定了业主委员会无需具有法人所要求的独立的财产或者经费，无需能够独立承担民事责任，有一定的管理、执行和代表能力即为满足。业主委员会为业主利益所为的诉讼担当行为，产生判决效力扩张的效果，即不仅对业主委员，对全体业主也产生拘束力和执行力，业主委员会管理的财产不敷执行时，可以执行业主个人的财产。
由于业主委员会是职务上的当事人，因此，其诉讼行为当受业主和业主大会的监督。我国台湾地区《公寓大厦管理条例》第35条规定，“管理委员会为原告或者被告时，应将诉讼事件要旨速告区分所有权人。”《条例》第6条、第11条也有业主、业主委员会监督业主委员会的工作的规定。业主委员会的行为是否经业主大会授权，应留待言辞辩论中查明解决，于起诉阶段通常难以为之。如查明业主委员会未获业主大会的授权，应以诉不适法(业主委员会无诉讼实施权)为由裁定驳回。
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