企业债建保障房只能是权宜之计

吴其伦

7月11日，国家财政部将代理地方政府发行今年首批地方债券，募集的资金主要用于保障房建设。据了解，此次发行的债券共计504亿元，占今年2000亿元发行总额的1/4。其中，5年期和3年期的分别为254亿元和250亿元，涉及到云南、陕西、青岛、等东西部11个省市，募集的资金将主要用于保障房安居工程。财政部自2009年起代理各地方政府发债，今年的发债规模与前两年持平。为了确保保障房建设如期完成，预计地方政府今年将由中央政府代理发行2000亿元的债券，占地方保障房投入的一半。

2011年初，中国政府承诺今年要开始兴建1000万套保障性住房，“十二五”时期建设3600万套保障性住房，以满足中国民众对住房的需求。但截止目前，各地保障房建设进度并不理想。按照计划，今年1000万套保障性住房必须在10月底前全部开工。但从部分城市今年以来保障房开工情况来看，一些城市开工率不到三成。数据显示，截至5月底，上海动迁房开工50%以上，经适房项目约完成25%的开工计划；重庆在4月底时已开工的建设量，就已经相当于今年建设总量的41%；京深两地的保障房建设执行情况都不乐观，浙江、江苏的多数城市保障房任务的开工率多在三成左右。

在此背景下，国家发改委于6月27日发布《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》，明确允许投融资平台公司申请发行企业债券筹措资金。《通知》明确，为完成“十二五”规划提出的保障性住房建设任务，各地按《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》进行规范后继续保留的投融资平台公司申请发行企业债券，募集资金应优先用于各地保障性住房建设。符合条件的其他企业，也可以通过发行企业债券进行保障性住房项目融资。

基于保障房建设缺少资金的判断，国家发改委做出了允许企业建保障房的决策，国家财政部也积极行动起来，代理地方政府发行地方债。对此判断和做法，笔者不予苟同。在笔者看来，保障房建设进度缓慢根本不是钱的问题。

住建部计算保障房投入时，是按照每套住房60平米的面积计算的，1000万套保障房总投入需要1.3万亿元，折合每平方米的成本为2166元。而有的开发商则算另一本账，以全国平均造价来计算，假设保障房的土建造价为1000元/平方米，配套基础设施（土地成本）1500元/平方米，贷款利息是5%，住房成本基本上可以控制在3000元/平方米以内（包括15年本金、利息、物业等），总投入则要比住建部算的要高很多。于是乎，无论是官方，还是业界都纷纷说今年保障房完不成，因为缺钱。

事实果真如此吗？显然不是。因为无论是住建部还是开发商所计算的建房成本都明显偏高，保障房真正投入根本不需要那么多钱。我们都知道，保障房包括经济使用房、廉租房、公租房和棚户区改造，其中，棚户区改造不存在土地成本，经济适用房、廉租房的建设用地是行政划拨，公租房的建设用地大多采用租赁。土地成本几乎可以或略不计，造价也就没有那么高。这样，1000万套保障房所需投资最多7000亿——8000亿。2010年，全国土地财政收入2.9万亿，只需将其25%投入到保障房建设，就足可以保证保障房的建设资金。

从保障房的属性来看，地方政府应是保障房建设的主导，故此，笔者以为，保障房建设的最大困难是转变地方政府官员的思维模式。从以往经验来看，地方政府对于保障房建设的执行一直不到位，究其原因不外如下几点：

首先，由于地方政府的土地财政依赖思维依然严重。2010年，全国土地财政收入2.9万亿，超出预算113%。地方政府靠国家土地，为其带来滚滚财源。相关官员深知，一旦按中央部署大力发展保障房，则势必导致房价下跌，这样，土地收益将受到影响。

其次，部分地方官员与房产商的利益纽带没有割裂，商品房市场的兴盛能够给相关官员两方面收益，相关官员利用自己的职权可以买到比市价低很多的房子，甚至还可以得到房产商的孝敬，这是经济方面的收益，此其一；其二，房地产市场繁荣将令地方政府GDP大幅增长，地方城市面貌改善，这些都将成为相关官员的政绩，这样，相关官员的仕途将变得更加顺畅。相关官员深知，一旦大力发展保障房，则其个人收益将大为降低。

第三，在中央政府追求GDP的大氛围下，地方政府更加看重GDP。而很多地方政府官员要么是因为无能，要么是因为太过计较个人得失，在进行产业布局规划时缺少前瞻，将房地产业视为当地发展主要推动力量。当然，从实践来看，房地产业对于各地GDP的拉动起到了不小的作用。相关官员深知，一旦大力发展保障房，房价步入下降通道，GDP势必受到影响。

对于企业债建保障房，业界众说纷纭，莫衷一是。有人认为，该政策值得肯定，将促进保障房建设；也有人认为，保障房投资收益低，该政策并不能带来实质性的改善融资问题；更有人认为，发债是在透支地方和企业的未来收入，可能会造成风险隐患。

对此，笔者以为，企业债建保障房有诸多积极意义：一是利于保障房建设的快速推进，由于有了足够的资金支持，保障房的推进速度势必加快；二是利于减轻地方政府在保障房建设方面的资金压力；三是有了企业债，开发商能够拿到足够的保障房建设资金，将在不占用自有资金的情况下进行保障房建设，从而利于激发开发商投身保障房建设的积极性；四是企业债是面向社会发行，由于保障房的长期稳定获利，将在很大程度上吸引民间资本投资企业债，将利于拓宽民众的投资渠道。

当然，企业债在促进保障房建设的同时，也有一些隐忧。比如，如何确保开发商在拿到资金后全部用于保障房建设？什么样的开发商才可以申请企业债？对于企业债所隐藏的风险如何控制？这样的政策是否会带来权力寻租？等等，这些问题若不能很好解决，将会给市场及社会带来不利的影响。

从长远来看，企业债建保障房只能是权宜之计，保障房的终极解决之路应是政府主导保障房建设，真正成为保障房供应主体。

目前，保障房的供应仍然是商品房开发商。从实践来看，由商品房开发商来供应保障性住房有很多弊端，如：价格偏高（前几年，各地都有经济适用房遭弃购的实例）、品质难以得到保障等。唯有政府开发保障房，采取零利润甚至补贴的开发模式，才能确保保障房价格合理。政府派员抓建设，才能保证产品质量。

令人欣喜的是，陕西已经做了积极的尝试。日前，陕西成立了陕西保障性住房建设工程公司，由延长石油集团出资30亿元，省财政出资10亿元，再通过市场融资，共计筹措100亿—120亿元来支持配套资金困难的市县建设廉租住房和公租房。

笔者以为，各级政府设专门机构建设保障房，可采取如下模式：1、土地直接划拨；2、由政府指定规划设计机构进行规划；3、通过招标，选择材料供应商提供建材、建筑企业进行施工；4、按需分配，分批供应，居民提交申请，经审核达到一定数量时，集中开建，统一分配；5、居民家庭收入达到一定程度时，须退还保障房。