加载中…土地出让金违规再现土地财政冲动
(2009-08-01 15:18:22)
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房产土地出让金非税收入预算外收入北京市财经 |
虽然两年前就已经要求土地出让金要纳入地方财政预算当中，但是在现行财政体制下，地方政府部门预算外的积极性显然依然高涨。地方政府土地财政的局面没有改变，尤其是在金融危机环境下，这个局面还有待加强，这也显示出我国的财税体制改革的压力还非常的大。
“土地财政”，属于地方政府预算外收入，又叫第二财政。在现行体制下，随着“财权上移”和“事权下放”，地方政府不能发行地方公债，没有举债权，没有税收立法权，缺乏其他收入来源，土地出让金和其他与土地相关的税费因而成为其增加收入的重要途径。据国务院发展研究中心的一份调研报告显示，在一些地方，土地出让金、土地直接税收，以及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。以北京市为例：统计数据显示，北京市2008年财政收入共完成1800多亿元，而土地出让收入1837亿元，土地招拍挂出让收入为503亿元，土地收入占财政收入约27%。
土地对于地方政府的重要性，直接体现在地方政府的收入组成中。土地出让收益以及相关税收，目前分别是地方政府预算外收入和预算内收入的主要组成。在预算内收入部分，与土地相关的税收，主要是建筑业和房地产业的营业税、所得税及耕地占用税等，这些都是地方税种，由地方财政享有。由此，地方政府每每以发展城市建筑业、房地产业和土地征用作为扩张财政收入的首选。事实上，这部分城市扩张带来的房地产业和建筑业发展，已经在各地政府的日益推动之下，成为地方财政预算内的支柱性收入。在过去由于土地的收益“大头”长久以来都属于预算外收入的范畴，在每年地方政府提交两会审议的政府预算中，并未纳入其中，所以这块收入占政府所有收入的比例仅有过大致估算，却从未有过官方公布，始终隐匿在冰山之下。
虽然，“土地财政”让地方政府手中有了可支配的款项，但“土地财政”衍生的一些明显的矛盾却是不容忽视的：首先，在现行的房地产税费政策之下，地方政府无疑是最大的受益者之一，而这种巨大的利益诱惑，反过来又大大刺激了地方政府的卖地冲动。这就是为什么在金融危机后，各地都加大了土地的供应力度，而忽视了市场本身的问题。其次，房地产税费最终要转化为商品房成本，由购房者买单。尤其是随着房地产市场的泡沫再一次被吹起的时候，老百姓的住房问题就成为了事实上的稳定问题。据统计，2007年全国土地出让总价款为9130亿元以上。可投入廉租房房建设的才100多亿元。一些城市每提及城市廉租房建设时，总口口声声称缺资金，有的甚至提出中央财政给予支持。当土地收入成为一笔糊涂账时，当“不得低于10%”成为一句空话时，廉租房建设能不缺资金吗？
从我国的经济发展形势来看，土地财政对我国的经济发展是很不利的，对我国的经济发展贡献也是不可持续的。这本身就是由我国的基本国情所决定的，据国土资源部公布的数据，“十五”期间，我国共减少耕地9240万亩，年均减幅1848万亩。截至2005年10月31日，全国耕地总面积为18.31亿亩，要保住18亿亩这条“红线”，土地资源开放利用的扩张步伐就必须减缓。而2009年公布的数据更显示出保持耕地的压力正在加大。
一直以来对于人们习惯称为“预算外资金”的非税收入，有些地方领导认识上存在误区，错将“预算外”当作“监督外”，不仅不按照预算、决算管理制度规范地收集、使用，有的还截留挤占，用于发放奖金和私设“小金库”；更有甚者，将本应纳入预算内资金的收入“转化”成预算外资金，以便自由支配。尤其是占据地方政府财政非税收入的绝大部分的土地出让金更是成为地方政府违规的重镇。
将土地出让金这笔非税收入的收支状况，置于人大监督的聚光灯下，这是自去年以来我国在推进财政管理体制规范化、真正实现“阳光财政”方面的一次有益探索。当前，我国各级政府除税收外，还有包括行政事业性收费、罚没收入、土地出让金等非税收入，数量同样庞大，在有些地方甚至超过税收，但监管状况却不容乐观。
在保增长的背景下，地方政府非税收入已经成为地方政府财政收入增长的一个主要来源，而随着房地产市场的火爆，进一步地推动了土地市场的升温，也给地方政府带来了大量的土地出让收入，这反过来进一步地抬升了地方政府对土地财政的依恋。这个局面将使得我国的经济发展结构出现一个更加畸形的形势。
2009年7月20日发表《上海商报》，有删改
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