关于做好城市生活无着流浪乞讨人员救助管理的建言

湖南省人民政府参事 郭辉东

2010年12月3日

徐省长：您好！ 

 我是湖南省人民政府参事，省政府经济研究信息中心原巡视员、区域经济与人才学研究员，全省党政机关单位唯一的优秀社会科学专家。上个月因病在省中医药研究院附属医院住院期间，看到一些城市生活无着的流浪乞讨人员在繁华地段和公交车上乞讨，作为省政府参事和社会科学专家，我感到有责任和义务关注这一社会特殊阶层的问题。因此，从11月24日至12月2日，利用打吊针和治疗以后的空暇时间，乘公共汽车多次到岳麓山公园、长沙火车站、高铁长沙南站、汽车西站、高叶塘公交车站、中南大学湘雅二医院、省人民医院、开福寺、洗心禅寺、五一大道、黄兴路步行街等处探视和拍摄流浪乞讨人员的活动情况，并近距离观察和询问150多位乞讨人员，还向公安、城管和环卫工作人员询问了有关情况。现将乞讨人员有代表性的16张照片呈达，并对做好城市生活无着流浪乞讨人员救助管理提出建言，以供决策参考。  一、当前长沙市流浪乞讨人员救助管理的概况和存在的问题  城市流浪乞讨人员作为一个特殊的社会阶层，是历史发展到一定阶段的必然现象，古今中外都是如此。针对这一城市弱势群体的管理，自新中国成立以来，先后经历了收容遣送、收容管理、救助管理的不同发展阶段。当前突出的问题是：受助人员中没有自主返乡能力的残疾人、未成年人和其他行动不便者等特殊困难救助对象，由于一些流出地迟迟不予接回，导致他们长期滞留在流入地救助管理站内，不能得到及时返乡安置；有些特殊困难救助对象，切身体会到在城市乞讨的收入不错，则不愿进救助管理站；有些身强力壮、好逸恶劳之徒，长期混迹城市繁华地段以乞食为生；有些不属于社会救助对象的人，采用欺骗手法骗取施舍，利用爱心、善心和同情心骗取钱财；有些区域或地段对流浪乞讨人员长期无人过问和劝导，公安、城管、环卫、交通和社会救助等部门及个别工作人员，对此问题的处理缺乏协调配合，有的长期熟视无睹或不作为。长沙市流浪乞讨人员人数并不多，也没有发现团伙与帮派现象，但对维护社会治安和社会公共利益以及现代城市形象，都造成了不良的负面影响。  长沙市街头150多个流浪乞讨人员的大致情况分析表明：流浪乞讨人员流出地数量最多的是河南省，甘肃省次之，贵州省再次之；老年人多来自河南，中年带小孩的妇女多来自甘肃，这些人常常是流动乞讨；残疾、弱智、侏儒及行动不便者，多在繁华街区和医院门口乞讨，有些已有很长时间；身强力壮的好逸恶劳者，多在黄兴路步行街和长沙火车站捡丢弃的食品为食；弄虚作假，伪造证件，或以亲人死亡后的火化证、骨灰盒等行骗者，则是打一枪换一个地方；断胳膊少腿且行动不便者，多长期在各地流浪乞讨。可喜的是，在150多个乞讨人员中没有发现5岁至15、16岁以下的未成年人。  从流浪乞讨人员的时空分布看：从时间分布看，流浪街头的乞讨者多早出晚归，但步行街和长沙火车站晚上乞讨者较多；从空间分布看，最多的是黄兴路步行街、长沙火车站也为数不少，开福寺外常有5、6人，烈士公园南大门常有几个流动乞讨者，长沙市四医院门口有3个70岁左右的老年人长期在此乞讨。高铁长沙南站、汽车西站、高叶塘公交车站和湖南大学东方红广场，尽管人流如织，却鲜见乞讨者，一旦有乞讨者出现，有关工作人员就会劝导其离开。  为什么长沙市会有这么多流浪乞讨者汇聚呢?我认为可能与两方面的情况有关。一是湖南省和长沙市相对某些地方，生活生存环境较好，乞讨者能够获益；二是长沙市民有善心和慈悲之心，出手施舍者不少。  二、关于做好城市生活无着流浪乞讨人员救助管理的建言  寒冬季节即将来临，流浪乞讨人员处境更加艰难。应当按照国务院颁发的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》、民政部制订的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法实施细则》（试行）和民政部办公厅2010年11月9日下发的《关于做好今冬明春救助管理工作的通知》的要求，坚持“以民为本，为民解困，为民服务”的理念，打破常规，对陷入困境、居无定所、流浪街头的各种生活无着人员积极施救，帮助他们解决临时生活困难，确保其安全过冬。  1、建议民政部门和救助管理机构，迅速组织开展“寒冬送暖”集中救助专项行动。以车站码头、繁华地段、地下通道、桥梁涵洞等生活无着人员集中活动与露宿区域为重点，积极劝说，引导街头生活无着人员接受救助。对未成年人、残疾人、老年人要及时安排护送，对精神病人、危重病人要先救治后救助。对不愿到救助管理机构接受救助的人员，要提供必要的御寒物品和详细的求助方式。  2、不断加强部门协作和社会参与，努力做好城市生活无着流浪乞讨人员救助管理。民政部门要加强与公安、卫生、城市管理等有关部门的沟通联系，密切协作，联合开展集中救助专项行动。公安、卫生、交通、铁道、城管等部门应在各自的职责范围内做好相关工作。要建立健全街道、社区居委会等基层组织群防群助网络，多开辟一些临时避寒场所。要充分调动公益慈善组织、志愿者、社会工作者参与救助服务的积极性，开展形式多样的街头主动救助。要注重发挥新闻媒体的作用，广泛宣传救助渠道、办法和电话，引导社会各界积极参与。  3、对确有特殊困难的救助对象应引导护送到救助站，对有犯罪嫌疑的人应送公安部门审查处理。公安机关和其他有关行政机关的工作人员在执行职务时发现流浪乞讨人员的，应当告知其向救助站求助；对其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员，还应当引导、护送到救助站。对采取伪造手段骗取社会救助的犯罪嫌疑人，应当送公安部门审查处理。  长沙市救助站曾发布过致市民书，呼吁勿直接给乞丐施舍。北京市海淀区也发布过《致全体市民公开信》，呼吁“不要直接向街头流浪乞讨人员施舍钱物”，这样能够防止一些好逸恶劳、不属救助对象的人利用爱心、善心和同情心骗取钱财。  4、加强流入地和流出地之间工作协调配合，切实做好城市生活无着的流浪乞讨人员中特殊困难救助对象跨省返乡和省内返乡工作。流浪乞讨人员的安置工作，由其户口所在地的人民政府负责。由县（市）人民政府责成有关社区、街道予以安置，认真帮助解决他们的生产、生活困难，使其不再外流。对城市中无家可归、没有劳动能力的被收容人员，经户口所在地县（市）以上民政部门批准，送城市社会福利事业单位。  5、完善社会救助制度，健全社会救助体系。社会救助，是指国家和社会对依靠自身能力无法维持基本生活的公民以及遇到紧急突发和特殊困难的公民，提供基本物质帮助和相应服务的制度安排。从长远看，随着经济社会发展和人民生活水平提高，应当建立健全城乡社会救助体系，使社会救助制度化规范化。同时，要重视救助管理机构的建设，将其所需经费列入财政预算，保障救助管理机构开展正常工作的所需条件。  附：长沙市街头流浪乞讨人员照片16张 

附件

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答复信息

答复内容

郭辉东参事： 你《关于做好城市生活无着流浪乞讨人员救助管理的建言》（以下简称《建言》）已转我厅。感谢你对城市流浪乞讨现象、流浪乞讨人员、特别是对救助管理工作的关注和建言。现将你的《建言》回复以下： 一、关于“当前长沙市流浪乞讨人员救助管理概况和存在的问题” 1．关于“当前长沙市流浪乞讨人员救助管理概况”。关于长沙市的救助管理工作情况，我们附上2010年长沙市救助管理工作总结（附件1），供参阅。 2．关于“当前长沙市流浪乞讨人员救助管理存在的问题”。 《建言》指出：“当前突出的问题是：受助人员中没有自主返乡能力的残疾人、未成年人和其他行动不便者等特殊困难救助对象，由于一些流出地迟迟不予接回，导致他们长期滞留在流入地救助管理站内，不能得到及时返乡安置；有些特殊困难救助对象，切身体会到在城市乞讨的收入不错，则不愿进救助管理站；有些身强力壮、好逸恶劳之徒，长期混迹城市繁华地段以乞食为生；有些不属于社会救助对象的人，采用欺骗手法骗取施舍，利用爱心、善心和同情心骗取钱财；有些区域或地段对流浪乞讨人员长期无人过问和劝导，公安、城管、环卫、交通和社会救助等部门及个别工作人员，对此问题的处理缺乏协调配合，有的长期熟视无睹或不作为。” 我们认为，《建言》中列举的这些问题尽管不是长沙市救助管理工作本身存在的问题，但却是全国全省救助管理工作共同面临的问题。不仅如此，据我们调查，还存在以下几个突出问题： 1．求助人员的甄别问题。求助人员进站后，对救助站工作人员的询问，大致有四种情况：一是三缄其口，问而不答；二是编造谎言，难以置信；三是欲说还休，真假参半；四是因聋哑无法说话。因此，甄别求助人员是否真正属于救助对象，变得异常困难。民政部前任部长李学举同志曾说：“甄别是天下第一难事”。 2．“跑站”问题。即一些人今天在甲站，明天会跑到乙站，后天会跑到丙站，再过一段时间又回到甲站。在这些人看来，救助站所在城市既是他们的旅游目的地、又是他们的旅游中转站。据我们调查测算，此类“跑站专业户”约占全省救助站救助总人数的10%。2010年全省共救助13.9万人次，其中约1.3万余人次是“专业户”。 3．强乞强讨问题。一是一些流浪乞讨者对一两块钱根本看不上眼，说是打发“叫化子”；二是一些流浪者为了乞讨，下跪的、拽衣服强要的、追着跑着讨的、讨不着就背后骂人的情况已不是新鲜事，搞得一些市民很不愉快。同时有些还需要不断完善救助管理法规，给予规范。 4．“丐帮”问题。据我们了解，这类现象是存在的。就有那么一些不法之徒，以欺骗手段将一些未成年人、老弱病残者纠集在一起，自己当“帮主”，坐地分脏。上述问题，严重干扰了救助管理工作的开展，除我们认真研究和改进工作外，迫切需要政府采取措施加以解决。 二、“关于做好城市生活无着流浪乞讨人员救助管理的建言”问题 1．关于“民政部门和救助管理机构，迅速开展‘寒冬送暖’集中救助专项行动”问题。此事，省民政厅已下发了两个专门文件（附件2、3），各地自入冬以来就展开了行动。长沙市民政局还特别制订了《关于加强省、市人大、政协两会期间及应对低温冰冻天气条件下主动救助的工作方案》，同时汇总了2010年12月12日启动的长沙城区“寒冬送暖”专项救助活动至2011年1月5日期间的救助情况（附件4）。 2．关于“不断加强部门协作和社会参与，努力做好城市生活无着流浪乞讨人员救助管理”问题。 2007年1月22日，省人民政府办公厅下发了《关于进一步加强城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作的通知》（湘政办函[2007]13号）。全省民政部门及各救助站进行了认真地贯彻执行，与之相关的公安、卫生、城管、教育、财政、交通等部门都做了大量工作。郴州市民政、财政、公安、卫生、人力资源和社会保障、城管等6部门还联合下发了《郴州市城市流浪乞讨人员救助移交及流浪精神病人、危重病人、传染病人、痴呆傻人等特殊群体医疗费用结算办法》（郴民办发[2010]20号）。总的看，我省在这方面是做得比较好的。当然，也存在一些如配合不够、疏漏等问题。我们将不断改进和完善，把此项工作做得更好。 3．关于“对确有特殊困难的救助对象应引导护送到救助站，对有犯罪嫌疑的人应送公安部门审查处理”问题。对救助对象的引导，我省各级民政部门特别是各救助站采取了设立引导牌、流动救助车、流动巡查等方式，取得了较好效果。常德市救助管理站的经验还在全国进行过推广。公安、城管在这方面也做了大量工作，不少救助对象都是他们护送或电话联系的。“对有犯罪嫌疑的人应送公安部门审查处理”问题，情况很复杂，难度也很大，作为民政部门和救助站将进一步做好协同配合工作。 4．关于“加强流入地和流出地之间工作协调配合，切实做好……返乡工作”问题。 “返乡”工作，我省是搞得比较好的。2004年8月10日，省财政厅、民政厅下发了《关于做好城市无着的流浪乞讨人员中特殊困难救助对象跨省（区、市）和本省内跨市（州）返乡工作的通知》（湘民救助发[2004]2号）。在实际工作中，全省各地抓得紧、效果好。如在2010年世博会、广州亚运会、亚残运会期间，郴州市救助管理站就从上海接回郴州市乞讨人员42人，从广州、珠海、佛山三市接回我省乞讨人员426人，护送回家213人。该站被民政部评为“上海世博会、广州亚运会、亚残运会流浪乞讨人员救助接返工作先进单位”称号。“返乡”工作中最大的难题是有些人无法查明家庭住址，根本送不出去。 5．关于“完善社会救助制度，健全社会救助体系”问题。完善社会救助制度，健全社会救助体系，是包括流浪乞讨人员在内的全国人民的心愿，也是党和国家社会建设的重要目标，更是我们具体工作部门的热烈期盼。国务院颁布的自2003年8月1日起施行的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（国务院令第381号），已有8个年头。目前国务院正在修订。我们将积极配合修订工作，争取早日出台。此复。 附件1：2010年长沙市救助管理工作总结附件2：湘民办函[2010]160号附件3：湘民办函[2011]1号附件4：长沙市民政局《关于加强省、市人大、政协两会期间及应对低温冰冻天气条件下主动救助的工作方案》 （此项政府参事建言是郭辉东带病考察150多个长沙市无着流浪乞讨人员的实情况后写出的参事建言，由湖南省政府公众信息网省长信箱发出，引起了时任省长徐守盛的重视，指责成省民政厅、长沙市民政局等相关部门采取切实措施予以解决。开启了政府参事利用现代信息网络络解决完善社会救助的先河。2025年3月19日注）

答复单位

省民政厅 

答复时间

2011-01-12 16:19:29