中国信托业监管的发展历程

　　中国信托业监管的发展历程以2001年10月1日颁布实施的《中华人民共和国信托法》和2007年3月颁布实施的《信托公司管理办法》、《信托公司集合资金信托计划管理办法》为分界点， 分为三个阶段。

　　（一）信托业监管的治理整顿阶段

　　十一届三中全会后，国民经济的调整和经济体制的改革使信托制度的恢复成为可能。1979 年10月，中国国际信托投资公司在北京成立，定性为直属国务院领导、办理国际信托投资和金融业务的国有金融机构。新中国第个涉及信托业的政策文件是1980年6月国务院出台的《关于推动经济联合的通知》，其中指出：“银行要试办各种信托业务，融通资金，推动联合”；同年9月，中国人民银行下发了《关于积极开办信托业务的通知》，从政策导向上明确了对发展信托业的支持。据此，从中央银行到各专业银行甚至一些行业主管部门和地方政府都办起了各种信托投资公司。从1981年到1982年，各种类型的信托投资公司迅速膨胀，这些机构与银行抢资金、挤业务，通过吸收存款、同业拆借资金用以发放贷款或直接投资于实业项目。一些地方政府为了使地方所属的信托业扩大融资规模，甚至公开下发文件要求地方管辖的国营集体企业和其他行政、事业单位的自有资金和专项资金均必须在信托投资公司开户存取，严重冲击了国家对金融业务的计划管理和调控。为了规范信托业的发展，从1982年开始，中国金融管理部广]对信托业先后进行了五次整顿。

　　第一次整顿是在1982年，重点是机构整顿。面对信托业迅速膨胀，造成金融秩序混乱的局面，国务院于1982年4月10日发布了《关于整顿国内信托投资业务和加强更新改造资金管理的通知》（以下简称通知）。根据《通知》的精神，国务院决定停办地方信托投资公司，信托业务由人民银行或人民银行指定的专业银行办理。

　　第二次整顿始于1985年底。1985年12月23日，中国人民银行发布了《信托投资机构资金管理暂行办法》；1986年1月，国务院颁布了《中华人民共和国银行管理条例》；1986年4月，中国人民银行颁布了《信托投资机构管理暂行规定》。这些规定明确了信托业的经营范围，框定了信托业的资金来源渠道，同时在法律上确定了信托业在金融体系中的地位，确立了中国人民银行对信托投资机构的管理和领导。

　　第三次整顿的时间是1988年，重点是行业整顿。1988 年10月，中国人民银行发布《中共中央国务院关于清理整顿公司的决定》，开始了对信托投资公司的第三次整顿。

　　第四次整顿开始于1993年。1993 年7月，中国人民银行发出通知，要求包括信托投资公司在内的金融机构的筹备和设立，均需由人民银行批准和核发“经营金融业务许可证”；1994年1月颁布了《信托投资机构资产负债比例管理暂行办法》和《信贷资金管理办法》，试图进一步将信托机构的经营管理纳人法制轨道。1995年5月，国务院批准《中国人民银行关于中国工商银行等四家银行与所属信托投资公司脱钩的意见》，要求中国工商银行中国农业银行、中国建设银行和中国银行四大国有商业银行与所属信托投资公司在机构、资金、财务、人事、行政等方面彻底脱钩。另外，1995年颁布的《中华人民共和国商业银行法》第一次真正明确了信托业和银行业分立的要求。其后，1998年颁布的《中华人民共和国证券法》中第6条也明确规定了信托业和证券业分立的要求。这次整顿确立了信托业与银行业、证券业分业经营、分业管理的办法。

　　第五次整顿是在1999年。1999 年4月，中国人民银行和财政部联合发布了《信托投资公司清产核资、资产评估和损失冲销的规定》；同年11月，中国人民银行制定了《信托投资公司管理办法》，对信托业的规范发展起到了一定的积极作用。

　　（二）信托业监管的制度规范发展阶段

　　信托业监管制度的规范发展主要体现在以下三方面。

　　1.立法完善，通过法律法规的构建完善信托业发展的政策平台

　　2001年10月1日，《中华人民共和国信托法》颁布施行作为中国第一部规范信托关系的基本法，其颁布施行对于理顺信托法律关系、强化对信托业的监督管理起到了积极作用。2002年6月、7月，中国人民银行又相继出台了《信托投资公司管理办法》、《信托投资公司资金信托管理暂行规定》。这三个对信托业生存发展至关重要的法律法规构成了信托业的“一法两规”，通过制度再造的方式，引导信托业走上了以真正的信托业务为经营主业的发展道路，标志着中国信托业沿用多年的抑制政策和监管模式已经被彻底改变。2007年初，银监会修订的“两新规",即《信托公司管理办法》《信托公司集合资金信托计划管理办法》，从制度上引导信托公司改变以固有业务收人为主的格局，鼓励信托公司通过业务创新提高信托业务收人。从2001年开始，监管部门颁布了大量信托业监管法规（如表12-1所示）。

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　　2.政府监管机构由中国人民银行移交给银行业监督管理委员会，明确监管主体

　　改革开放之初到20世纪80年代，中国金融结构相对单纯，在金融监管体制上表现为集中单一监管模式。如1983年9月17日，国务院出台了《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，该决定指出，必须强化中央银行的职能，明确中国人民银行是在国务院领导下对全国金融事业进行管理的国家机关。1986年，国务院又颁布了《中华人民共和国银行管理暂行条例》，以突出中国人民银行的金融监管职能。2002 年颁布的《信托投资公司管理办法》第10条规定：“中国人民银行依照法律行政法规和本办法对信托投资公司及其业务实施监督和管理”。根据这一规定，中国信托业的监督机关为中国人民银行。

　　2003年12月27日修订的《中华人民共和国银行业监督管理法》第2条第3款规定：“对在中华人民共和国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构的监督管理，适用本法对银行业金融机构监督管理的规定”。根据这一规定，信托业的政府监管部门由中国人民银行转移到国务院银行业监督管理机构，即国务院银行业监督管理委员会。2006 年12月28日通过的《信托投资公司管理办法》第5条也规定：“中国银行业监督管理委员会对信托业及其业务活动实施监督管理”，从而明确了中国银行业监督管理委员会是信托业的专业监管机构。

　　3.建立信托业协会

　　在中国金融业内部，银行业、证券业、保险业均较早地成立了各自的行业协会，唯独信托业长期以来一直没有建立自己的行业自律组织。2004年11月22~23日，中国信托业协会首届会员大会在北京召开，会议审议通过了《中国信托业协会章程》《经营性信托业行业公约》、《中国信托业协会会员会费管理办法》和《中国信托业协会理事会选举产生办法》等文件，并选举产生了协会第一届理事会。这标志着中国信托业开始有了自己的行业自律组织。

　　中国信托业协会的成立，将有利于提高信托业的技术水平和服务质量，通过发挥行业自律功能，对推进信托业有序竞争和总体发展有着重要意义。2006年5月20日，中国信托业协会发布了《信托产品登记公示与信托信息披露试行方案》，针对信托产品缺乏流动性、严重制约中国信托业发展的问题，由中国信托业协会主导设立了中国信托产品登记公示与信托信息披露发布平台，缓解了信托行业的风险，提高了信托产品的流动性，推动了中国信托业的健康、平稳发展。

　　（三）信托业监管制度的逐渐成熟阶段

　　2007年1月23日，中国银监会颁布了《信托公司管理办法》（以下简称新办法）。新办法自2007年3月1日起施行，原《信托投资公司管理办法》（以下简称老办法）不再适用。新办法保留了老办法的基本架构但调整删除了老办法中的部分内容，同时也增加了部分新内容。新内容主要体现在以下方面

　　首先，对信托机构管理的内容作了补充完善。在银监会对信托业的设立申请进行审查的基础上，由“根据信托投资公司行业发展的需要”调整为“依照法律法规和审慎监管原则”进行审查，并由此作出是否批准其设立的决定。在信托机构的市场退出方面，增加了银监会“可以向人民法院直接提出对该信托业进行重整或破产清算的申请”的规定。另外，对“接管”的规定作了较大调整，接管条件由“管理混乱经营陷人困境”和“监管部门认为必要”改为“已经或可能发生信用危机，严重影响受益人合法权益”；接管方法由“整顿、重组，必要时接管”改为“接管或监督重组”。

　　其次，扩大了信托业务的范围。在资产管理类业务方面，新增加了“有价证券信托”这一新品种。有价证券是现代金融业中的一项重要的金融性财产，增加有价证券信托无疑提高了信托在新时期的适应性。另外，在中介业务方面，原来的“债券承销业务”扩展为“证券承销业务”，为信托业开展股票承销业务预留了政策空间。新办法将上述信托实践纳人规章，有效提升了其合法性、规范性，起到了鼓励推广的政策导向作用。

　　再次，在负债业务方面由“不得办理存款业务，不得发行债券，不得举借外债”调整为“不得开展除同业拆人业务以外的其他负债业务”，关闭了信托业向金融机构借款。以固有资产融资（如卖出回购）的融资渠道，同业拆借比例大幅收紧，同业拆入余额由“不超过注册资本金”调整为“不超过净资产的20%”。在关联交易方面，放宽了对信托资产关联交易的制度限制，以及新增信托资产用于关联交易须逐笔事前向监管部门报告的规定，强化了监管部门的监控权。

　　最后，对于限制性规定多留有余地，“未经批准”或“另有规定除外”的表述较多。例如，对于信托业名称专用和信托业务专营，“法律法规另有规定的除外”等，这些规定带有阶段性色彩，监管部门可根据市场及行业发展状况调整其内容，为信托业的发展预留了政策空间。

　　新办法所作的上述调整，更多地限制了信托业的固有业务，改变了固有业务与信托业务的比例，逐步使信托业务成为公司的主要收人来源，迫使信托业“回归”信托业务主业，加强对信托业和信托业务的监管，降低信托业的风险。但除了就涉及关联交易新增的三项禁则外，新办法对固有业务经营仍未作具体规定。

信息来源：小貔貅信托