关于在虹口区教育系统内开展学校章程学习活动的通知

各中小学、幼儿园及其他教育单位：

为进一步贯彻《中华人民共和国教育法》和《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》（教育部教政法（2003）3号文）的文件精神，积极推进虹口区教育系统的“一校一章程”建设，实现“五五普法”预期目标，把依法治校工作落在实处，上海市虹口区教育局、上海市虹口区人民政府教育督导室要求虹口区教育系统内所有单位在2007年上半年组织在职教职员工开展一次以学校章程为重点内容的“普法”学习活动，希望各单位领导认真部署，落实。

一.开展学校章程学习活动的意义

（一）章程建设是学校依法治校、自主发展课题的深化

早在二十世纪九十年代中期，虹口区教育局就开始关注中小学校依法办学、自主发展的问题。在市“普教所”及有关专家的指导下，当时我们对我区承接的上海市教育科研重点课题——《中小学校依法办学、自主发展的理论与实践》进行了系统的研究。遵循与社会主义市场经济相适应、与政府机构改革相配套、与社会发展趋势相一致、与教育效益目标相统一的原则，我们较好地处理了同政治、经济、社会、文化的关系，构建了中小学依法办学、自主发展的理论和实践体系。遵循学校的发展规律，我们提出了学校发展的四个阶段顺序：（1）规范不稳定阶段；（2）规范稳定阶段；（3）个性化初级阶段；（4）个性化高级阶段。并建立了“以学校发展为本”的教育行政模式，其中有学校层面的自主发展运行模式和区级层面的运行模式。区教育局要求学校明晰校情、找准起点、确定目标、制订规划，要求教育督导室建立学校自主发展的新型评价标准，最终形成了“一把尺子”与“多把尺子”相结合的发展性督导评价体系。

课题研究和实践加速了政府职能的转变，既强化了服务功能，又培养了一批有思想、懂管理的校级干部，由此形成了一批有特色、高质量的优质学校，促进了学校的自主发展，使虹口教育的整体形象得到了明显提高，受到了社会各界的好评。经过辖区内三十所学校五年多的实践与探索，课题于2001年结题。该课题获上海市第七届教育科研成果一等奖。如今，这项成果正在我区一百多所中小幼学校全面推广。

通过上述课题研究我们进一步认识到：学校要实现可持续自主发展，仅靠学校的三年或五年《发展规划》来推动学校的发展是很不够的，因为《发展规划》不是法律法规，对各职能部门没有约束作用，更缺少法律的支撑，一旦遇到各种干扰，学校《发展规划》的执行往往会受到影响。

如何避免这种情况的发生？我们的想法是，按照《教育法》的规定，制定学校章程，健全与之相匹配的各项规章制度，为学校健康发展提供法律保障，这样做，既能有效地抵御来自各方面的非法干预，更能避免学校自身在工作中的任性和“长官意志”，由此形成学校自主发展、自我约束的运行机制，以保证学校的可持续发展，保障国家教育方针的全面落实。

什么是章程？按照教育部人才培养模式改革和开放教育试点教材《教育法学》的说法：“学校章程是指为保证学校正常运行，主要就办学宗旨、内部管理体制及财务活动等重大的、基本的问题，作出全面规范而形成的自律性基本文件。它是学校中统领全局的文件，是学校的‘基本法’，在学校规章制度体系中居于龙头地位。”（《教育法学》第124页 杨颖秀主编  2004年第一版）

《中华人民共和国教育法》第二十八条规定，学校 “按照章程自主管理学校”。由此可见，学校章程既是是学校法人地位的重要体现，也是落实学校法律地位的重要保障——

    1.学校章程是学校对内进行自主管理的依据。学校章程是学校的“小宪法”，其他的规章制度是在学校章程的原则基础上制订的具体管理办法。学校章程在一定意义上是学校“自主管理”的重要象征。

    2.学校章程是学校在向社会表明学校的信用。学校章程明确规定举办者及其他教育当事人的合法权益，以及学校管理的基本准则，这就在学校内部建立了一种信用关系。同时，学校章程是对外公开的。学校章程记载的事项充分反映出学校的类别、办学宗旨、资产情况、办学规模等，有关当事人据此可以了解学校的组织机构和办学状况，这是学校信用水平的重要载体。

3.学校章程是对政府作出的书面保证。学校一旦向政府教育主管部门提交了学校章程，这就意味着学校依法向政府作出了书面保证（保证按照章程办学和实施管理）。政府主管部门接受了学校章程，就等于接受了学校所作的保证，学校违反章程就应当承担相应的法律责任。

如果我们以章程建设为抓手，去推广《中小学校依法办学、自主发展的理论与实践》课题的研究成果，它必然会让学校的依法治校自主发展课题得到进一步深化。

（二）章程建设是构建区域性现代学校制度的深化

2003年，虹口区教育局又有一个上海市教育科研重点项目——《构建区域性‘现代学校制度’的探索与实践》开题。我们想通过这个课题的研究，把《中小学校依法办学、自主发展的理论与实践》课题与之衔接，在推广《中小学校依法办学、自主发展的理论与实践》课题研究成果的同时，逐步完善虹口的现代学校制度，促进虹口区教育现代化的早日实现。

我们要建立的“现代学校制度”是指：相对于传统学校制度而言的，符合现代教育基本理念与指向，能适应学校教育现代化和社会主义市场经济体制、政治体制改革内在要求，并以具有法人主体地位的学校为基点，以有效调节政府、学校、社会三者关系为核心，以促进学生发展及校长、教师专业发展为目标，以新型的政校关系和学校自主发展机制为主要内容的，体现“现代教育”特征，保证素质教育目标实现，促进学生发展的学校制度系统。

建立区域性现代学校制度，目的在于提升区域内各级各类学校的办学水平，增强学校实施素质教育的能力。

我以为：要想建成这样的制度系统，就必须重视学校章程建设。因为现代学校制度的框架系统是离不开各校章程的，学校章程是学校三年发展规划和各项制度制定的依据和基础，有了这样的依据和基础，现代学校制度才能逐渐形成比较稳定的框架系统。各校按照适合本校的章程去做，才能实现真正意义上的依法自主管理，才能最终形成各具特点的促进学生发展管理系统。

（三）章程建设是促进中小学校内涵发展的深化

《国家教委关于实施〈中华人民共和国教育法〉若干问题的意见》（1995年8月14日）第15条规定：“各级各类学校及其他教育机构，原则上实行‘一校一章程’。我国《教育法》施行前依法设立的学校及其他教育机构，凡未制定章程的，应当逐步制定和完善学校的章程，报主管教育行政部门核准。”

国家教委文件提到的“原则上实行‘一校一章程’”，是介于我们国家中小学、幼儿园的实际情况，由于我国学校的发展历史与传统、师资、办学条件、环境等因素的不同，学校的发展也是有差异的。即使对我们上海来说，差异也是存在的。因此学校的章程制定也应该有差异，有不同。

在章程制定的过程中，我们主张既要注意同一性又要注意差异性，还要注意体现学校的个性化。

所谓“同一性”，指的是学校在执行国家的法律、政策方面是不能自行其是的，所有学校都必须按照《教育法》、《义务教育法》、《教师法》、《未成年人保护法》、《工会法》等法律办事，执行国家法律、政策的规定。

所谓“差异性”，指的是不少学校因为存在着条件的差异、生源的差异，在章程的制定上也应该体现差异，不能用同一个标准去制定章程，章程的办学理念、培养目标应该有所不同。

所谓“个性化”，指的是不管条件好的学校还是条件差的学校，在制定章程时，都应努力体现学校的内涵发展，特色发展和个性化发展，符合学校实际、师生实际和工作实际。学校在办学理念、办学目标、培养目标、师资队伍建设、课程建设、教学改革、校园文化、教育评价、教育管理模式等方面应该努力具有自己的特色，凸显学校的个性。

对学校来说，制定学校章程，既是机遇，也是考验。说是机遇，因为通过制定章程，可以规范教育行政部门和学校的办学行为，从而规范和推动学校素质教育的实施，全面提高教育教学工作的质量，促进内涵发展。说是考验，章程制定的过程，实际上也是检验学校教育思想的过程。可以说，有什么样的教育思想，就会制定出什么样的学校章程。因此，在制定学校章程过程中，学校的领导和教职员工一定要考虑这样一些问题：怎样做才能有利于贯彻正确的教育思想，有利于在学校实施依法治校，有利于促进学校的内涵发展。

二.积极发挥学校章程的作用

毛泽东同志曾经说过：“如果有了正确的理论，只是把它空谈一阵，束之高阁，并不实行，那末，这种理论再好也是没有意义的。”（《实践论》，《毛泽东选集》第一卷第281页）学校章程也是如此。如果我们有了好的章程，但在学校的教育教学实践中并不准备贯彻实行，那么再好的章程也是没有用的。我区各校的学校章程制定好以后，教育局将非常关注章程在各校的贯彻实行情况。章程如何贯彻实行呢？个人认为应该从以下几方面加以关注：

（一）各校应该组织教职员工认真学习学校章程内容

学校章程一旦得到教育行政部门的审定和同意，“学校按照章程自主管理本机构内部活动的权力即为法律所确认” （《教育法学》第127页）。各校应该由党支部或工会，组织教职员工对本校的章程进行认真的学习，充分领会章程的各项规定对学校发展所具有的深远意义，从而保证章程条款在自己学校得到全面的落实。

实际上，教职工学习学校章程的过程就是普法的过程。教职员工通过学习就会明白校长有哪些权利和义务，自己有哪些权利和义务，学生的权利和义务又有那些？自己应该怎样依法维护自身的权益，维护学生的权益。明白哪些事可以做，哪些事不可以做。学习学校章程的过程还是凝聚人心的过程，通过学习章程的办学理念、办学思想、办学目标、培养目标、校风、教风和学风，学校领导和教职员工将会形成比较统一的思想认识，从而形成合力，办好学校。

    （二）各校管理层要牢固树立照章办事的观念

各级各类学校的领导人员应该明白：我们决不是因为《教育法》有这个规定，教育部有这个要求，教育局有这个布置，学校才去勉强制定章程。学校章程建设工作的全面推进是现代学校制度建设的必然要求。章程经过审定以后，作为一校之长，作为学校的管理者，一定要“按章程依法自主办学”。章程明确规定的东西，我们应该维护它的严肃性，谁也不能违反。这样，当一个校长离开这所学校的时候，一套成熟的学校规章制度就可以起到传承学校文化的作用，保证学校的可持续发展。即使校长或校领导班子换了，只要学校还是原来的学校，新的领导班子也仍然要执行原来的学校章程，而不可以撇开章程另搞一套，否则将被视作违法。

当然，随着时间的推移、时代的进步，章程内容可以适当调整。但必须通过严格的修改程序。校长和学校管理者只有牢固确立照章办事的观念，才能真正实现依法治校的可喜局面。

    （三）正确把握章程与学校规划、各项制度之间的关系

我们还要善于处理好学校章程与学校发展规划、学校教育教学制度之间的关系。

学校章程是为保证学校及其他教育机构正常运行，依据有关法律和规定，主要就办学宗旨、内部管理体制及财务管理制度等重大的、基本的问题，做出全面规范而制定的自律性文件。它是学校进行自主管理、开展各项活动和政府对学校进行日常监管的基本依据。

学校根据章程确立的办学宗旨、管理体制及各项重大原则，还要进一步制定具体的管理规章和发展规划，自主地作出管理决策，并建立、健全自身的管理系统，组织实施管理活动。按照章程自主管理的权利，是学校法人地位的重要体现，也是落实学校法律地位的重要保障。

学校发展规划是指一所学校根据国家或地区教育发展战略计划的要求，通过学校共同体成员的共同努力，系统地分析学校的原有基础及学校所处的环境，发现学校的优先发展项目，确定学校未来3至5年内要达到的主要目标和发展途径，促使学校按照自己的价值观，挖掘自身潜在资源，采取各项有效措施，提高学校的管理效能，最终提高学校的办学水平和教育质量，使学校健康成长的比较全面的长远发展计划。

教学管理制度是指为强化教学管理，稳定教学秩序，加强教学质量控制而制定的教学规章、制度、条例、规则、细则、守则等。它具有一定的法治约束力，是全体师生和教学管理人员必须共同遵守的教育教学行为准则。它是教学管理系统的重要组成部分，是实现教学管理科学化和教务工作规范化的基础。

如何正确处理好学校章程、学校规划和学校日常规章制度这三者之间的关系呢？

应该明确的是，章程的依据是国家各种相关的法律规定。因此，学校章程相对学校发展规划和学校规章制度而言，它起着统领的作用。学校的发展规划和学校的各项规章制度都不能与章程的规定内容相违背。在学校章程获得行政部门的审批通过以后，各校都要把学校的发展规划和有关的规章制度检查一遍，不符合章程要求的都要修改。只有这样，我们才能把学校章程工作落在实处。

   （四）教育局各职能部门工作人员要充分尊重学校章程

基层学校有了自己的章程，学校领导注意依法治校，按照章程依法自主办学。作为教育行政部门的管理人员，在今后的工作中就要力求提高自身的法律素质，认真学习具体学校章程规定的内容、加强研究，努力把握不同学校章程规定的精神实质。在对某个具体的学校提出要求之前，我们先要通过对它的章程的学习，弄清楚哪些事情可以做，哪些事情是违反学校章程的，不可以做。要不然，我们很可能会遇到行政命令与学校章程相抵触，无法执行，令自己尴尬的事情。

作为教育局职能部门的工作人员，要想赢得基层学校领导的认可，要想做好自己的本职工作，就一定要带头学法、懂法、守法，注意依法办事，不断提高服务基层学校的能力。否则，很有可能我们自己违法了，还没有认识到，结果给自己的工作造成被动。

（五）教育督导部门对章程执行情况要加强监管和指导

《教育法》第二十四条明确规定“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度”。经过修改的新《义务教育法》总则第八条指出：“教育督导部门要关注义务教育阶段的法律法规执行情况，要对学校的教育质量和均衡发展情况进行督导。”

我以为：区政府教育督导室不仅要在我区各校制定章程的工作中发挥重要的引领和指导作用，更要在执行章程的过程中发挥重要的监管、保障作用。

1.要全程关注学校章程的执行情况

眼下，尽管我区所有学校都建立了自己的学校章程，但我们更要关注的是各校执行章程的情况，区政府教育督导室理所当然地要承担起保障学校全面落实章程内容这项任务。我希望督导室同志通过下基层调研、开展普法宣传活动、接待来信来访等工作，及时了解基层学校执行章程的情况。对按章办事依法治校做的比较好的学校要给予表彰，对那些有章不循、管理混乱的学校要提出批评，要求必须予以整改。通过三年左右的时间，在我区教育系统范围内基本形成照章办事、依治校的局面，真正把《教育法》的要求落在实处。

2.学校规划终结性评审工作要包括对章程执行情况的评估

多年来，督导室一直坚持对辖区内到学校的三年发展规划进行终结性评审，这已经是我区督导室的一项常规工作。我希望从今年起，督导室再下基层进行规划终结性评审的时候，要把学校章程的执行情况一并纳入终结性评审内容。我们要在全区基层学校形成一种氛围，校校按章程依法自主办学，任何学校和任何人都不能搞特殊（嘴上说一套，实际行动又是一套）。教育督导室监督学校有无按章程办学，本来就是自身职责，因此，把学校章程执行情况纳入终结性评审当然就是其中的应有之义。

3.要帮助学校创造实施素质教育的有利环境

现代意义的学校是教书育人、实施素质教育的专业化组织，是教育制度化和国家化的产物，承担着传播知识、启迪智慧、培养人才的作用。如今，在适应经济转轨和社会转型的过程中，学校的功能已日趋多样化，更以灵活多样的形式适应各种不同类型需要的学习者，成为一个社区性的科技——文化——教育服务的中心。学校为社区，社区为学校，这种对现代学校的定位，已为我区许多学校所接受，在不少学校的章程里都有所体现。但是，要进一步落实，还需要花很大的气力。作为区政府教育督导室，本身就有督政和督学的两大任务。在建设区域性现代学校制度中，我们期待着督导室充分发挥自己的特长，以章程建设为抓手，把督政、督学工作与建设区域性现代学校制度结合起来，沟通政府与学校、学校与家庭的联系，努力为学校实施素质教育，创造良好的周边环境，以提高教育为民服务的质量和效益。

  总之，我们虹口区教育系统在今后的工作中，既要重视学校章程的建设工作，更要严格按照所制定学校章程办事、依法治校，我相信：我们的中小学、幼儿园在构建区域性现代学校制度方面就一定会作出可喜的成绩。当然，这个过程不会是一帆风顺的，由于受传统的影响，观念的碰撞，环境的协调，经验的不足还可能会给我们的现代学校制度建设带来各式各样的麻烦。但是，我们毕竟已经起步了，虹口区教育系统的学校章程建设已经为构建我区的现代学校制度建设打下了坚实的基础，我相信：今后的虹口教育一定会在这个基础上不断前行、不断发展。

 2006年9月24日