上海市虹口区：区域统筹，推进现代学校制度建设

21世纪教育研究院2016-12-19 10:09

第五届地方教育制度创新奖案例19

上海市虹口区：区域统筹，持续推进现代学校制度建设

【创新背景】

教育部于2012年颁布的《全面推进依法治校实施纲要》也明确指出：“要以建设现代学校制度为目标，落实和规范学校办学自主权，形成政府依法管理学校，学校依法办学、自主管理，教师依法执教，社会依法支持和参与学校管理的格局；要以提高学校章程及制度建设质量、规范和制约管理权力运行、推动基层民主建设、健全权利保障和救济机制为着力点，增强运用法治思维和法律手段解决学校改革发展中突出矛盾和问题的能力，全面提高学校依法管理的能力和水平。”

依法治校是落实依法治国基本方略的要求，同时也是经济发展后社会对教育提出的需求。近年来，随着适龄入学人口持续增多，基础教育需求总量不断攀升，同时老百姓要求享受优质教育的呼声不断增强，教育管理的改革以及政府、学校与社会三者关系的重构势在必行。

随着课程教学改革逐渐走向深入，一系列现实的、深层次的问题逐渐浮现出来。比如说，教育行政部门手伸的太长，成了一个个学校的“大校长”；学校办学千校一面，缺少自身的特点；一个好校长造就了一所好学校，但这个校长离开了学校就没有声音；学校办学和家长、社会相隔绝，成了“文化孤岛”……这些问题都聚焦一个方向，就是如何激发学校的办学活力，促进学校自主发展。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》指出：要“适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。”因此，建立符合区域特点的现代学校制度是上海市虹口区深入区域教育综合改革的必然要求。

【具体举措】

建设现代学校制度的宗旨是促使校长依法自主办学，做到“四个一”：坚守一个底线——国家法律法规，就是党和国家的教育方针；围绕一个核心——立德树人，真正实施素质教育，建立一个机制——发挥教师的主人翁精神，实施民主办学；第四，达到一个境界——学校最终能够实现学生、教师、家长和社区的共同治理的局面。

1. 课题引领，分步推进。早在1996年，虹口区就在上海基础教育界率先开展《中小学自主发展的理论与实践》课题研究，拉开了区域推进现代学校制度建设的序幕。2004年起，虹口区教育局探索和实施上海市教育科研“十五”重点课题——《构建区域性现代学校制度建设的探索与实践》。这个课题主要是以科学发展观为指导，以建立现代学校内部管理制度为重点，以完善和调整新型的政府、学校关系为基础，以加强学校与社会、社区融合互为抓手，以促进学生的全面发展，促进学校依法自主发展，建立区域性现代学校制度体系。

从1996年的“学校自主发展”课题探索开始，20年来，虹口区综合研究中小学现代学校制度建设的学校教育与区域经济、政治、社会、文化的关系，率先建立起中小学依法办学、自主发展的理论和实践体系。通过整合全区教育系统力量、广借外智，结合区域内现代学校制度建设，虹口区率先全面推进《中小学自主发展的理论与实践》、《构建区域性“现代学校制度”建设的探索与实践》等重大课题的研究，为现代学校制度建设夯实了基础优势。

通过多年的探索和实践，虹口区域各学校按计划分阶段地研究实施了构建现代学校制度所涉及的各个重要项目，初步构建了“一校一章程”、“一校一制度”、“一校一规划”、“一校一评价”、“一校一特色”的现代学校制度体系。

2. 政府放权，自主办学。虹口区教育局给自己的定位，一是引领，二是监督，三是服务。作为区域教育的行政管理部门，教育局“依法办教育”，就是要确立教育管理的“规”，引领教育管理部门和学校办学主体依规而行。要在思想、政策和制度上彰显其鲜明、正确的引领作用，站在教育的制高点上引领全区教育事业的改革与发展。

同时，政府从转变政府职能与管理方式入手，从大校长的角色地位上解脱出来，给予办学实体——学校以充分的办学自主权。鼓励学校在贯彻国家教育方针和遵循国家颁行的学校管理规程前提下，以学校章程建设为统领，以现代学校内部管理制度建设为重点，制定学校发展战略，形成学校的办学特色和校园文化。学校的办学自主权具体体现在以下方面：

一是给学校制定办学章程、建立学校制度体系的权利。让学校依据国家的法律法规和教育政策，自主确定办学目标、自主决定学校的发展思路和发展策略，办出水平和特色。

二是给学校制定发展规划、建立自评机制的权利。各校都要按照办学目标和愿景，依据学校的实际，确立教育改革和教育实验的项目，开始自主发展的实践探索。同时，全区所有中小学、幼儿园都要建立规划自评小组。自评小组对规划的有效落地起到了非常重要的作用。

三是给学校聘用教师、分配绩效的权利。在学校选定相关的人选之后，教育局帮助学校组织这些人员参加相关的测试，完成相关的人事手续办理。学校有权和教师签订工作协议，有权依据协议辞退不符合本校要求的教师。教师的绩效工资分配方案由学校自主制定，经教代会或全体教职工大会审议批准后执行。

四是给学校建设校本课程、特色发展的权利。鼓励学校在高质量完成国家课程的基础上办出自己的特色。对积极开展“电子书包”、“指南针计划”等重大项目实验的学校，教育局在人财物等方面给予大力的支持。鼓励学校将项目试点和学校自身的办学特色充分融合，汇聚各方资源，办出品牌。

3. 制度保障，形成合力。为了促进学校依法办学，自主发展，教育局初步建立了“以学校发展为本”的基础教育阶段的法治体系。区域每个学校都有自己的章程，都有一整套完备的制度体系，在学校层面对师生行为有基本的规范约定。区域各学校都制定并实施了多轮的三年发展规划，自评机制健全。区域教育督导机制建设日臻完善。通过教育督导这条途径，对学校日常办学行为进行全面评估及监督，总结经验提出问题，共谋学校发展策略，发布评审报告。区域整体推进家校合作。通过修订学校章程，对家校合作做出具体规定，并在学校制度体系建设中确保家校合作的有效开展；探索建立家委会章程，保障家委会的相关活动有法可依。在公办学校试点探索法人治理结构，建立公办学校理事会，成员由社会贤达、教育专家、社区代表、教师代表、家长代表等各方人士组成，把“全社会都来关心教育”这一要求落到实处。

【实施效果】

虹口区在完成了“一校一规划、一校一评价、一校一章程、一校一制度”的体系建设后，已整体形成了良好而扎实的发展基础，且进入了以倡导发展学校特色及创办特色学校为主题的“一校一特色”阶段。重点关注学校依法自主发展的能力，深化学校内涵建设，促进学校主动、创造性地发展，成功突围“千校一面、千课一本”的办学困局。学校校长和教师对其反馈积极：明确了学校行政机构各部门分工，提高了行政效率，加强了学校的组织纪律性；帮助学校借助特色建设提升了办学水平；促进了师生的主动发展与个性发展。

经过20年的探索实践，上海市虹口区以体现法治精神为统领、以学校章程为核心构建的基础教育学校治理体系，已由早期的先行先试，到目前的领跑全国。全区中小学依法自主办学的氛围逐渐形成，现代学校制度建设成效明显。虹口现代学校制度体系的构建推动了区域依法治校、自主发展的改革，为上海市乃至全国提供了鲜活的典型案例和可供借鉴的经验。

【制度创新】

十余年来，虹口区教育行政部门按照“引领”、“监督”、“服务”的定位，深化教育探索、强化服务引导、切实转变管理职能，到目前已形成设计了“政校分开、管办分离、依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的现代学校管理与发展思路，形成了以章程为核心的现代学校制度体系建设路线图。

虹口区最终形成以学校章程为核心的五个“一”现代学校制度体系——“一校一规划”“一校一评价”“一校一章程”“一校一特色”和“一校一制度（体系）”——基本形成了政府依法管理、学校依法自主办学、社会依法共同参与的发展态势，为实现区域教育现代化提供了制度性保障。

【获奖理由】

虹口区在中小学校推进章程、规划、制度、评价、特色等一整套规章建设，既是落实教育法和国家教育规划纲要的内在需求，也是构建现代学校制度的有效路径。虹口区以课题开展现代学校制度建设的研究起步较早，长期坚持，稳步推进，阶段性任务明确，成效显著。特别创造性地开展以章程和规划为抓手的现代学校制度建设，为其他地区的教育实践提供了有益的借鉴。无疑成为我国教育推进依法治校建设的一个实践成果，为促进国家教育治理体系和治理能力现代化提供了一个可资借鉴的实践蓝本。