在法的分类上，根据法律规定的内容不同进行划分，可分为实体法和程序法。实体法是规定具体权利义务为内容的法律，程序法是规定权利义务如何实现的法律。那么，《信访工作条例》是实体法，还是程序法？

仔细研究该文件，可以发现，《信访工作条例》既有权利义务方面的规定，又有程序方面的规定。权利方面，第17条既可看作是信访的定义，又可理解成信访是公民法定权利的规定。义务方面，第26条规定公民信访时的禁止行为，这是义务规定。程序方面，该文件决大部分篇幅都是在叙述公民如何提出信访、国家机关如何受理和办理信访，这些都是程序性规定。

这与国家其它法律法规有明显不同，其它法律，不管是民事、行政，还是刑事方面的部门法，实体规定和程序规定一般都是分开的。

实体、程序不分开，而是笼统表述在一起，不要认为是什么优点，恰恰相反，却能体现出《信访工作条例》实际具有不成熟、不完善、不科学的特点。

比如，程序内容规定得不少，但信访程序空转却是众所周知的问题，是什么原因？

《信访工作条例》第22条规定各级信访局负责信访事项的受理和转送，也就是说，由信访局审查信访事项是归本级机关还是下级机关受理。按照职责应由本级机关负责受理的，转送有权处理机关；应由下级机关负责受理的，转送下级机关。但要是他审查、分类弄错了，怎么办？要是他都转往被信访机关受理、办理信访了，怎么办？《信访工作条例》第40条却规定由信访局督办，也就是由他自己督办自己违规受理、办理的信访案件。这岂不荒唐？

信访处理程序规定得不完善、不成熟、不科学，那信访处理的办案标准会不会规定得成熟、完善、科学一点儿呢？

很可惜，这方面的规定，岂止是不成熟、不完善、不科学，而是压根儿“没有”！

查遍《信访工作条例》，勉强可当作信访办理过程中实体标准的，有两个地方。

第一个地方是第27条，“诉求合理的解决问题到位、诉求无理的思想教育到位、生活困难的帮扶救助到位、行为违法的依法处理”。但是，什么是“合理”，什么是“不合理”，没有规定！

第二个地方是第32条，“请求事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，予以支持”。但问题在于，《信访工作条例》第5条 要求实现信访法治化，法律、法规、规章已经规定的信访请求，要导入法治程序来处理。这些事项，信访程序都进入不了，何谈用“法律、法规、规章或者其他有关规定”予以支持？这些法律规定能当作信访案件的审查标准吗？

看来，中央政府既然要求地方处理好信访，就不仅需要继续完善信访程序规定，更要制定出审查公民信访请求是否合理的实体标准。唯有如此，地方政府才能“有法可依”。