编者按：关于行政补偿制度，既往实践主要聚焦于房屋、土地的征收补偿领域，行政补偿的一般法律制度、救济程序规定相对不足。在政府活动日趋规范的当下，对于行政补偿制度的研究愈发重要：一是，如何确定补与不补的边界，相对人受到政府合法行为的损失，是否就需要获得补偿？相对人的忍受配合与获得补偿的边界该如何确定？二是，政府对申请人的补偿请求未予处理，诉至法院该如何审理裁判，法院是可以直接判决补偿数额，还是需要责令政府先行作出补偿决定？对此，本案认为，应当给予补偿，但具体数额不宜由法院直接判决，应由政府先行核查、双方协商。

裁判摘要：作为关闭依据的《中华人民共和国水污染防治法》第五十九条第一款》）直接设定了县级以上人民政府的相关职权，相对应的也即直接设定了项目单位的拆除或者关闭义务，但其中并没有行政补偿的规定。其他法律法规对此也没有明确的规定。对此，原审列举了《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》中有关生态保护补偿机制的条文，条文尽管比较原则，但应可作为奉贤区政府进行行政补偿的依据。遂判决驳回上诉，维持原判。

上海市高级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）沪行终234号

上诉人(原审被告)上海市奉贤区人民政府，住所地上海市奉贤区。法定代表人郭芳。

被上诉人(原审原告)上海勤辉混凝土有限公司，住所地上海市奉贤区。法定代表人冯炳泉。委托代理人曹竹平，上海市汇业律师事务所律师。

上诉人上海市奉贤区人民政府与被上诉人上海勤辉混凝土有限公司因行政补偿一案，不服上海市第一中级人民法院(2018)沪01行初151号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审查明，上海勤辉混凝土有限公司(以下简称“勤辉公司”)成立于2006年2月13日，经营范围为混凝土生产、加工、销售，建筑材料、黄沙、水泥、砖瓦销售。2010年3月，该公司住所地和实际经营地上海市奉贤区南桥镇鸿宝村XXX号XXX幢所在地被上海市人民政府划入黄浦江上游饮用水水源二级保护区。2015年2月9日，上海市奉贤区人民政府(以下简称“奉贤区政府”)对勤辉公司作出第XXXXXXXXXX号行政处罚决定，认定原上海市奉贤区环境保护局检查发现该公司在南桥镇西渡鸿宝村XXX号XXX幢饮用水水源二级保护区内从事混凝土制品制造，生产过程中排放粉尘、噪声等污染物。根据《中华人民共和国水污染防治法》第五十九条第一款的规定，决定责令该公司关闭。勤辉公司不服，提起行政诉讼，上海市第一中级人民法院于2015年11月10日作出(2015)沪一中行初字第36号行政判决，驳回勤辉公司要求撤销上述处罚决定的诉讼请求。勤辉公司提出上诉，本院于2016年3月25日作出(2016)沪行终47号行政判决，驳回上诉，维持原判，并认定奉贤区政府作出的是责令关闭决定。奉贤区政府于2016年4月5日向上海市奉贤区人民法院申请强制执行上述关闭决定，该院于2017年12月11日作出(2017)沪0120行审357号行政裁定，准予强制执行，由奉贤区政府组织实施。2017年12月22日，勤辉公司向上海市奉贤区西渡街道黄浦江沿岸(西渡段)搅拌站关停工作现场指挥部出具《承诺书》，承诺积极配合清理整治工作，于2018年3月10日前，将位于奉贤区西渡街道鸿宝村XXX号XXX幢的生产经营区域，完成企业全面停止生产、经营行为，并于同年3月11日起自行进行清场、搬离，确保于2018年3月31日前全部清场、搬离完毕。并承诺如在上述期限届满时，仍未实施完毕企业全面关停、清场、搬离的，视为已同意和委托指挥部组织实施对企业进行关停和搬迁而采取停水、停电、拆违、清场等强制措施。2017年11月30日，上海普世律师事务所发函奉贤区政府，要求予以补偿。2018年1月26日，奉贤区政府回函，建议发函人向属地政府或相关职能部门咨询。勤辉公司遂向原审法院提起本案行政诉讼。

原审认为，勤辉公司因住所地和实际经营地划入黄浦江上游饮用水水源二级保护区而被奉贤区政府责令关闭，又因责令关闭行政行为已经生效判决确认合法，由此引起行政补偿争议。奉贤区政府作为县级人民政府，对本行政区域的水环境质量负责，具有采取防治水污染的对策和措施、保护水生态的行政职责和职权。勤辉公司成立于2006年2月，2015年2月被责令关闭，该公司的关闭，系因环境保护政策的实施和调整所致，在设立企业时无法预见，故关闭决定若对该公司造成实际损失，依法应予合法合理补偿。勤辉公司起诉要求奉贤区政府予以行政补偿，具有相应依据。因饮用水水源保护区的划定而关闭正常经营的企业，需在公众的饮水安全与被关闭企业的合法利益保护之间寻求平衡。奉贤区政府作为承担行政补偿责任的主体，应及时启动行政补偿程序，及时确定补偿范围，尽快拟定补偿方案，作出补偿决定。因奉贤区政府对勤辉公司所请求的补偿事项尚需进一步调查核实、斟酌裁量，故责令奉贤区政府对勤辉公司的补偿请求作出处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条的规定，判决责令奉贤区政府在本判决生效之日起九十日内对勤辉公司依法予以行政补偿。奉贤区政府不服，以勤辉公司系因违法被处罚而关闭，并在法院准予强制执行的情况下组织关闭，而非其主动所为，故原审判决其对勤辉公司进行补偿缺乏法律依据为由，向本院提起上诉。

经审理，原审查明上述事实无误，本院予以确认。

本院认为，本院于2016年3月25日作出的(2016)沪行终47号生效行政判决已确认，上诉人奉贤区政府对被上诉人勤辉公司作出的涉案责令关闭决定合法，该决定亦已实际执行。因被上诉人勤辉公司系在2026年2月经营期届满之前关闭，故可能产生一定的损失。这一损失并非因被上诉人勤辉公司自身违法行为造成而应由其自行承担，也并非因上诉人奉贤区政府违法行政行为造成而应由其行政赔偿，损失系因执行相关环保政策所致，由此形成本案行政补偿之争议。上诉人奉贤区政府对被上诉人勤辉公司作出涉案责令关闭决定所适用的2008年修订的《中华人民共和国水污染防治法》第五十九条第一款规定，禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。该法条直接设定了县级以上人民政府的相关职权，相对应的也即直接设定了项目单位的拆除或者关闭义务，但其中并没有行政补偿的规定。其他法律法规对此也没有明确的规定。对此，原审列举了《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》中有关生态保护补偿机制的条文，条文尽管比较原则，但应可作为上诉人奉贤区政府进行行政补偿的依据。而且，此类行政补偿也契合了中共中央、国务院《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》中所明确的“政府、企业、公众各尽其责、共同发力，政府积极发挥主导作用，企业主动承担环境治理主体责任，公众自觉践行绿色生活”的全民共治这一基本原则。因此，原审判决责令上诉人奉贤区政府在判决生效之日起九十日内对被上诉人勤辉公司依法予以行政补偿，并无不当，可予维持。上诉人奉贤区政府上诉主张不应予以补偿，不能成立，应予驳回。又因有关本案行政补偿的程序以及补偿范围和标准等的确定均缺乏明确规定，原审就此在判决理由中给予了一定的指引和提示，虽不具有约束力，但可供双方参考，有利于双方今后能更好地围绕重点进行核查和协商，以妥善解决行政补偿争议。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

上诉案件受理费人民币50元，由上诉人上海市奉贤区人民政府负担(已付)。本判决为终审判决。

审判长　　张吉人

审判员　　张晓帆

审判员　　郭贵银

二〇二〇年八月三十一日

书记员　　居雯娅