WTO临时保障措施与保障措施

9月4日与5日，国家经济贸易委员会在京举行部分钢材产品保障措施产业损害调查听证会，9月25日，外经贸部举行部分钢材产品保障措施调查听证会。今年5月20日，外经贸部根据《中华人民共和国保障措施条例》，发布了《关于对部分钢铁进口产品进行保障措施立案调查的公告》，5月21日，发布《关于对部分钢铁进口产品采取临时保障措施的公告》。这是我国加入世界贸易组织后发起的第一次保障措施案件。为什么在进行保障措施调查时还要采取临时保障措施？实施保障措施的条件有哪些？保障措施与临时保障措施有什么区别，它们的关系任何？

一、临时保障措施与保障措施

保障措施是世贸组织规则允许的保护国内产业的一种行政措施。它是世界贸易组织成员在公平贸易条件下保护国内产业的唯一手段。

　  （一）保障措施

根据《关贸总协定》第19条和《保障措施协议》第2条的规定，保障措施全称应为免受进口损害的保障措施，它是指某一成员因意外情况或承担《关贸总协定》的义务（包括削减关税和非关税措施），某一产品进口到该成员领土的数量与国内生产相比绝对或相对增加，并对生产同类或直接竞争产品的国内产业造成严重损害或严重损害威胁，该成员可在适当的时间和程度内对此产品全部或部分地暂停实施其所承担的义务，或者撤销或修改减让，以消除或者减轻这种损害或者损害的威胁。这是世界贸易组织所允许的保护国内产业的重要措施，被称为国际多边贸易“安全阀”。因此，出于某种特殊原因和正当理由，一成员可以经过世界贸易组织总理事会的准许，全部或部分暂时中止关贸总协定规定的某项义务。这种保障措施应是非歧视的，不分国别地适用于所有同类进口产品。保障措施的基本特性是：

    1、保障措施是对其它成员正当贸易行为而实施的。保障条款下的进口增加是其它成员履行关贸总协定所致,是正当的。

    2、保障措施的非歧视性。保障措施是对造成国内同行业损害的所有进口产品而实施的，而不是针对特定的出口成员实施的。

    3、保障措施的实施须经必要的程序，并有产品范围、实施时间和实施程序的限制。

   保障条款的作用主要是暂时免除一成员已承诺的关贸总协定义务，允许其对某产品的进口提高关税，采取数量限制（如实行配额）等，以限制或减少进口，保护国内同类产品的生产。这种保护措施最终为国内产业提供结构调整的时间和机会以重新参与竞争。

（二）临时保障措施

根据《关贸总协定》第19条和《保障措施协议》第6条的规定，临时保障措施保障措施是指，在迟延会造成难以弥补的损害的紧急情况下，一成员可根据关于存在明确证据表明增加的进口已经或正在威胁造成严重损害的初步裁定，可采取临时保障措施。我国是在履行加入世界贸易组织的承诺，削减钢材进口关税，特别是在美国3月6日宣布对钢铁产品实施保障措施后，原向美国出口钢材的国家将出口转向我国出口，使钢材进口剧增，已经或正在威胁我国的钢铁生产企业，并已造成部分钢材大量积压、部分钢铁生产企业面临停产的严重损害的情况下，在5月21日宣布对部分钢材实施临时保障措施的。

二、实施保障措施的条件

协议规定了成员实施保障措施必须满足三个条件：（1）某项产品的进口激增（包括绝对增长和相对增长）；（2）进口激增是由于不可预见的情况和进口成员履行关贸总协定义务的结果；（3）进口激增对国内生产同类产品或直接竞争产品的产业造成了严重损害或严重损害威胁。

（一）进口数量不断大量增加

  因不可预见的变化和履行关贸总协定义务而使某产品“进口数量不断大量增加”。采用保障措施最重要的前提就是“进口数量不断大量增加”，而不用考虑出口商的产品价格及成本这类反倾销措施中所必须考虑的要素。在判断增加的进口是否已经导致某一国内产业的严重损害或严重损害威胁时，成员的主管当局应评估所有有关该产业的那些客观及具有数量性质的因素，尤其是要从相对于过去进口量的实际增长和绝对增长，以及相对于国内生产的增长等方面评估该进口产品增加的速度与数量、增加的进口在国内市场所占的份额，评估销售水平、生产量、生产率、利润与亏损、生产力的利用以及就业的变化。

    （二）严重损害与严重损害威胁

    因进口增加而使国内同类产品或直接竞争性产品的生产者遭受严重损害或严重损害之威胁。协议明确规定了确定损害行为的标准。所谓“严重损害”是指对国内产业总体上的重大损害。保障条款的产业损害标准高于反倾销法与反补贴法中的产业损害标准－－实质损害。这种“严重损害”使进口成员的产业处于非临时性的、极为困难或濒临破产的境地。“严重损害威胁”是指严重损害危急显而易见，即将发生。对严重损害威胁的判定应基于事实，而不能凭指控、推测或极小的可能性，不是十分遥远的可能性及假设。

    （三）进口与损害有因果关系

根据《保障措施协议》第7条规定，有关产品的进口增长与严重损害或其威胁之间应存在因果关系，当在同一时期，国内产业所受损害系由进口增长以外的其它因素所致，此类损害不得归咎于进口增长。与反倾销法或反补贴法相比，保障措施对进口增长同进口成员产业损害之间的因果关系要求更紧密。进口增长必须是产生严重损害的直接的重要原因。

三、临时保障措施与保障措施的关系与区别

临时保障措施与保障措施是密切相关的，临时保障措施是在实施正式保障措施过程中临时采取的紧急行动，是实施正式保障措施的前奏和组成部分。

临时保障措施应采取增加关税形式。若随后的详细调查不能证明存在严重损害或严重损害的威胁，则应立即取消，并返还加征的关税，实施正式保障措施所征收的关税则是没有返还的。临时保障措施的期限不应超过200天，并且期限应算作保障措施总的期限的一部分；而保障措施的实施期限应在防止或补救严重损害和便利产业调整所必需的期限，一般不得超过4年，如证明确有必要可延长，但最长不得超过8年，发展中国家成员为10年。实施正式的保障措施要事先与有实质利益的出口成员磋商，而临时保障措施，则应在采取措施后立即开始磋商。临时保障措施不是每一保障措施的必经阶段，它只是一种特殊情况下才予采用的方式。

　　（洪山《国际商报》 2002年9月12日）