再审申请人（一审原告、二审上诉人）：秦泗进，男，1953年9月3日出生，汉族。

      再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省日照市人民政府。住所地：山东省日照市东港区北京路198号。

      法定代表人：李永红，该市人民政府市长。

      原审第三人：张文龙，男，1966年1月24日出生，汉族。

      原审第三人：山东省日照市东港区秦楼街道秦家楼村村民委员会。住所地：山东省日照市东港区秦楼街道秦家楼村。

      法定代表人：秦绪波，该村民委员会主任。

      再审申请人秦泗进因诉山东省日照市人民政府（以下简称日照市政府）土地行政登记一案，不服山东省高级人民法院（2017）鲁行终1381号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法由审判员孙江、审判员张艳、审判员朱宏伟组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

      秦泗进不服日照市政府为张文龙颁发的涉案土地使用证，向山东省日照市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认日照市政府对编号为××的土地登记审批表涂改行为无效；确认日照市政府向张文龙颁发的集体土地建设用地使用证无效。经法院释明后，其撤回请求确认日照市政府对编号为××的土地登记审批表涂改行为无效的诉讼请求。

      一审法院查明：1992年4月19日，秦泗进与张文龙(张维龙)签订房产协议，协议约定：“秦泗进私有瓦房五间座于秦楼村中街北，因迁居他乡，自愿处理，终众议定实产不动，作价叁仟伍佰元整。张维龙为图实用，价格相适，自愿购用。东至秦泗民(伙山伙墙)，西至厉彦奎(伙山伙墙)，南至小巷，北至小巷。此房已成交易，当众付款，即日交接，永归张姓所有。”日照市丝山乡秦家楼村村民委员会即现日照市东港区秦楼街道秦家楼村村民委员会(以下简称秦家楼村委会)在房产协议上盖章。同日，秦家楼村委会与秦泗进签订房产附记，其中约定：“房屋确权费由张承担，宅基地有偿使用费91年四进负，92年张承担，四进日后归故乡，村方提供房场，按日后时局，费用自负”。

      1991年l2月30日，经日照市政府审批，同意确认集体土地建设用地使用权，准予登记，土地使用者张维龙(即张文龙)。庭审中，秦泗进主张涉案土地登记审批表中土地使用者一栏名字有涂改，应是由“秦泗进”涂改为“张维龙”。日照市政府辩称土地使用者位置的涂改实质系土地使用者的变更登记，因受1991年当时办公条件所限，土地使用者这一栏目内进行了与实际使用人一致的变更并非重大且违法的情形，不应当被确认无效。2000年4月15日，日照市政府为张文龙颁发涉案土地使用证。现因涉案区域拆迁改造，涉案土地使用证已上交。

       另查明，2016年11月24日，秦泗进向一审法院起诉日照市政府、张文龙，要求撤销日照市政府对张文龙所居住的秦楼街道秦家楼村房屋的土地登记申请审批，事实与理由为：1992年4月19日，秦泗进与张文龙签订协议，约定将秦泗进所有的秦家楼村房屋出卖给张文龙，秦家楼村委会为秦泗进另行提供房场。协议签订后，秦泗进履行了协议，但秦家楼村委会一直没有履行协议义务。2016年7月，秦泗进经查询得知涉案房屋的土地使用权已经于1991年经日照市政府审批登记在张文龙名下。因秦泗进的起诉已超过20年的法定最长起诉期限，一审法院于2016年12月26日作出(2016)鲁11行初128号行政裁定，裁定驳回秦泗进的起诉。

     一审法院认为：

       首先，关于秦泗进的起诉是否属于重复起诉的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百四十七条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时符合下列条件的，构成重复起诉：(一)后诉与前诉的当事人相同；(二)后诉与前诉的诉讼标的相同；(三)后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果。该案两次诉讼的当事人不同，第二次诉讼增加了秦家楼村委会；两次诉讼的诉讼标的和诉讼请求不同，秦泗进于2016年11月24日的起诉系要求撤销日照市政府1991年的涉案土地行政登记审批，而秦泗进本次起诉系要求确认日照市政府于2000年颁发集体土地使用证的行为无效。故秦泗进的起诉，不属于重复起诉。

       其次，关于秦泗进的起诉是否超过法定起诉期限的问题。秦泗进主张其系于2016年12月在(2016)鲁11行初128号案件庭审时得知涉案土地登记表存在涂改之处及日照市政府于2000年为张文龙颁发土地使用证的事实，秦泗进主张自2016年12月起算，其起诉未超过法定起诉期限。一审法院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时未告知公民、法人或者其他组织诉讼权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”秦泗进自2016年12月知道日照市政府于2000年为张文龙颁发土地使用证的事实，其于2017年1月10日提起诉讼，未超过两年的起诉期限。日照市政府主张秦泗进的起诉已超过20年的最长起诉期限，理由不成立。

       第三，关于日照市政府颁发涉案集体土地建设用地使用证的行政行为是否应予确认无效的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。对于行政行为是否应确认无效，应着重从以下几个方面进行审查：行政行为主体是否具备行政主体资格，行为主体是否有权限作出行政行为，行政行为内容是否存在重大明显违法，行政行为程序上是否存在重大明显违法或极不正当、是否违反最低限度的程序规定，行政行为形式上是否存在重大明显缺陷。根据《土地登记规则》(1989年11月18日)第二十二条规定，土地证书由市、县人民政府颁发。故日照市政府具备该案的行政主体资格，有权限作出涉案行政行为。日照市政府依据秦泗进与张文龙等签订的房产协议，根据涉案土地登记结果，为张文龙颁发涉案土地使用证，行政行为内容及程序不存在重大且明显违法，行政行为形式上亦不存在重大明显缺陷。鉴于秦泗进未提供证据否定其与张文龙房屋买卖的合法性，且涉案房屋一直由张文龙占有使用，基于维护交易安全的目的，遵循诚实信用的基本原则，日照市政府的涉案颁证行为不应确认无效，亦不宜撤销，否则会冲击正常的交易秩序，损害公平、正义、诚信的社会诚信体系，从而损害社会公共利益。秦泗进依照相关民事法律产生的权利，可通过其他途径另外解决。故秦泗进要求确认日照市政府颁发涉案土地使用证的行政行为无效的诉讼请求，法院不予支持。据此，一审法院于2017年6月19日作出（2017）鲁11行初27号行政判决：驳回秦泗进的诉讼请求。

       秦泗进不服，向山东省高级人民法院提起上诉，请求撤销一审判决，确认日照市政府对编号为××的土地登记审批表涂改行为（变更登记）无效；确认日照市政府向张文龙颁发的集体土地建设用地使用证无效，或者将本案发回重审。

        二审查明除一审认定“2000年4月15日，日照市政府为张文龙颁发涉案土地使用证”事实有误外，其他事实属实。二审法院另查明：2000年4月，日照市东港区人民政府（以下简称东港区政府）为张文龙换发《集体土地使用证》(东集用[1991]字第××号)。另外，日照市政府认可曾在1991年12月对涉案集体土地进行登记后，向张文龙颁发了旧式集体土地使用证。2000年，日照市已经设立东港区，土地登记相关业务均已划归东港区政府和东港区国土资源局。

       二审法院认为：2000年4月为张文龙换发《集体土地使用证》的是东港区政府，不是秦泗进主张的日照市政府，秦泗进以日照市政府为被告提起行政诉讼明显缺乏足够的事实根据。秦泗进的起诉不符合法律规定提起诉讼应当具备的条件，该案应当裁定驳回起诉。一审法院认定事实不清，判决驳回秦泗进的诉讼请求属于适用法律错误，二审法院予以纠正。关于秦泗进主张一审法院在审理过程中对其诉讼请求进行释明违法的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条规定：“……当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明”。从以上规定看出，人民法院对于当事人未能正确表达诉讼请求的情形，具有主动进行释明的义务。从一审庭审笔录来看，秦泗进在一审法院释明诉讼请求后，同意撤回第一项诉讼请求，保留第二项诉讼请求即“请求确认被告向第三人颁发的集体土地建设用地使用证无效”，一审法院在此过程中并无不当。二审法院于2018年3月8日作出（2017）鲁行终1381号行政裁定：撤销日照市中级人民法院(2017)鲁11行初27号行政判决；驳回秦泗进的起诉。

       秦泗进不服，向本院申请再审，请求撤销一审判决、二审裁定，提审或指令再审；确认编号为××的土地登记审批表涂改行为（变更登记）无效；确认日照市政府向张文龙颁发集体土地建设用地使用证无效。主要事实和理由：二审裁定以秦泗进的起诉不符合法律规定的起诉条件为由驳回起诉，没有事实和法律依据。原审法院认定事实证据不足，遗漏诉讼请求。东港区政府颁发涉案土地使用证无依据。

      本院认为：为维持行政法律关系和法律秩序的稳定性，根据法不溯及既往原则，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”本案秦泗进的一审诉讼请求为：确认编号为××的土地登记审批表涂改行为（变更登记）无效；确认日照市政府向张文龙颁发集体土地建设用地使用证无效。后，其撤回第一项诉讼请求。鉴于本案被诉行为系2000年4月为张文龙换发《集体土地使用证》的行为，该行为作出的时间早于2015年5月1日，故秦泗进针对该行为提起的确认无效之诉，人民法院依法不应予以立案，立案后则应驳回起诉。据此，二审法院以秦泗进的起诉不符合法律规定的起诉条件为由驳回起诉，结果并无不当。关于遗漏诉讼请求问题，秦泗进在一审法院释明后，同意撤回第一项诉讼请求。现秦泗进主张法院遗漏其诉讼请求与事实不符，本院不予采信。

       综上，秦泗进的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人秦泗进的再审申请。

                                                                                                                                              审判长　孙　江

                                                                                                                                              审判员　张　艳

                                                                                                                                               审判员　朱宏伟

                                                                                                                                    二〇一八年九月十一日

                                                                                                                                               书记员　李林涛