中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申8513号
再审申请人（一审被告、二审上诉人）郑州市金水区人民政府。住所地河南省郑州市金水区东风路16号。
法定代表人魏东，该区人民政府区长。
委托代理人寇铮，东风路街道办事处工作人员。
委托代理人李智阳，河南良仁律师事务所律师。
被申请人(一审原告、二审被上诉人)郑州市恒升教育软件科技有限公司。住所地河南省郑州市金水区东风路28号。
法定代表人柯斌，该公司董事长。
再审申请人郑州市金水区人民政府（以下简称金水区政府）因被申请人郑州市恒升教育软件科技有限公司（以下简称恒升公司）诉其确认行政行为违法一案，不服河南省高级人民法院（2016)豫行终2461号行政判决，向本院申请再审。本院组成由审判员张志刚、审判员阎巍、审判员梅芳参加的合议庭，依法对本案进行了审查，现已审查终结。
郑州铁路运输中级法院一审查明：2005年11月1日，恒升公司与郑州市铝制品厂签订《承包协议》，由恒升公司承包郑州市铝制品厂在金水区××铺路西（××）63.33亩场地及全部建筑。2006年，恒升公司在承包范围内增建部分经营性用房。2014年12月，郑州市城乡规划局作出《停止违法行为通知书》[（郑城规）停违通字2014第411108号]，通知书中载明：郑州市铝制品厂在信息学院路西侧，文劳路南侧的房屋违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，责令郑州市铝制品厂及其地块范围内经营性用房商户立即停止违法行为，限期接受处理。因执法通知书中列明的违法建设在恒升公司租赁郑州市铝制品厂地块范围内，故通知书对恒升公司也产生效力。
2012年3月21日，金水区政府组织成立指挥部，对恒升公司所在地进行城中村改造拆迁。2014年12月6日和2014年12月10日，指挥部分别向国网河南省电力公司郑州供电公司（以下简称郑州供电公司）发送《关于停断小铺村违法建设电力供应的函》和《通知》，函和通知中表明因小铺村开发地块（文峰路东、信息学院路西、小铺新区北、锦华苑南区域）违章建筑正在进行拆迁，为避免违章拆除中引发安全事故，造成不应有的损失，要求郑州供电公司配合停止对该地块违章建筑供电。因恒升公司的经营性用房住所地在拆迁范围内，2015年4月22日，恒升公司在诉郑州供电公司供电合同纠纷一案中，由郑州供电公司举证得知金水区政府的行为。恒升公司认为金水区政府的行为侵害了其合法权益，故诉至法院。
郑州铁路运输中级法院一审认为：关于恒升公司是否具备主体资格的问题。恒升公司与郑州市铝制品厂签订《承包协议》，作为金水区××铺路西（××）的承租人，对该地块享有《承包协议》范围内的权益，金水区政府向郑州供电公司要求断电的行为影响了恒升公司权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”之规定，恒升公司具有提起诉讼的主体资格。
关于金水区政府的行为是否属于行政行为，该行为是否合法的问题。根据《郑州市城乡规划管理条例》第七十条的规定，市、县（市）、上街区人民政府的停水、停电措施应仅限于违法建设工程施工现场使用的水、电，且依法作出停水、停电决定后，应及时书面通知供水、供电单位停止对违法建设工程的供水供电。本案中，郑州供电公司依据指挥部作出的停断违法建设电力供应的函和通知，对恒升公司的涉案房屋进行了停止供电。恒升公司的涉案房屋在建造时和使用过程中，均没有相关部门对其违章建筑作出认定和处罚，而仅是在城中村改造过程中对其违章建筑进行了认定。由此可见指挥部作出停止供电的函和通知的目的是城中村的拆迁改造。指挥部作为金水区政府组织成立的临时机构，其产生的行为应由金水区政府承担。因没有相关法律、法规赋予金水区政府在城中村改造过程中对已经建成的违章建筑拆除时可以采取停断电的行政职权，故金水区政府要求郑州供电公司对恒升公司违章建筑停电并造成停电的事实属于行政事实行为，该行为侵害了恒升公司的合法权益。金水区政府辩称“发函行为不属于行政行为，不具有拘束力和执行力”的理由不能成立。恒升公司起诉要求确认金水区政府停止供电行为违法的诉讼请求，予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认金水区政府要求郑州供电公司对恒升公司经营性用房停止供电行为违法。案件受理费50元，由金水区政府负担。
金水区政府不服一审判决，向河南省高级人民法院提起上诉。
河南省高级人民法院二审认为：一、关于金水区政府通知停电的行为是否属于行政行为的问题。金水区政府向郑州供电公司发出《关于停断小铺村违法建设电力供应的函》和《通知》，以书面形式送达给郑州供电公司，并追求相应的法律效果，符合行政行为的形式特征，属于行政行为。二、关于恒升公司是否具备提起诉讼主体资格的问题。金水区政府通知郑州供电公司实施停电的区域包含恒升公司经营性用房住所地，该停电行为对恒升公司的用电权益造成了影响，恒升公司与其有直接的利害关系，故恒升公司具有提起本案诉讼的主体资格。三、关于金水区政府通知停电的行为是否合法的问题。从金水区政府向郑州供电公司发送涉案函和通知的内容看，金水区政府通知郑州供电公司对涉案地块停电的目的是迫使相关居民或商户搬迁，没有法律依据，一审判决金水区政府作出涉案通知停电的行为违法并无不当。四、关于恒升公司涉案经营性用房是否属于违章建筑的问题。本案被诉的是金水区政府通知停电的行为，只涉及经营行为，与经营场所是否属于违章建筑无关，故本案对涉案建筑是否是违法建筑问题不予审查。综上，金水区政府的上诉理由不能成立，一审法院判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
金水区政府仍不服，向本院申请再审称，1、金水区政府发函建议供电局停电有客观背景和事实理由。经查，停电地块上的所有建筑物没有任何合法建筑手续，经营用房全部属于私自改建，未经消防验收，消防设施严重缺乏，完全处于无管理混乱状态，存在发生重大火灾事故的重大隐患，建议停电也是为了避免和预防拆迁事故发生的需要。依据《中华人民共和国突发事件应对法》第二十条、第四十五条之规定，责令有关单位果断采取停水、停电的防范性、保护性管理措施，确保该范围内的供水供电等公共设施安全运行，是政府在履行法定职权。2、恒升公司与停电行为不具有利害关系，不具有提起诉讼的主体资格。白庙村与郑州市铝制品厂解除了承包协议，郑州市铝制品厂已经对涉案地块不再享有任何权益，同样恒升公司作为与郑州市铝制品厂签订承包协议的一方，对涉案地块也不再享有任何权益，况且恒升公司因层层转包转租分租给各家商户，自己也不是真正的具体使用人，故恒升公司不具有提起该诉讼的主体资格。3、金水区政府通知停电的行为不属于行政行为。金水区政府与郑州供电公司并非上下级隶属单位，属于平等的主体，金水区政府向郑州供电公司发出《关于停断小铺村违法建设电力供应的函》和《通知》，是希望得到供电公司的配合，以维护公共安全的目的，并不具有强制执行力，金水区政府没有停电的法定职权也并非停电行为的具体实施者，因此，金水区政府的行为不属于行政行为。至于供电部门是否同意和配合采取停电措施，如何停电，对哪些区域停电，这些都是供电部门自己掌握和实施的。因此，可以认定金水区政府向郑州供电公司发送函件和通知是合法合规的行为。综上，请依法撤销郑州铁路运输中级法院（2016）豫71行初90号行政判决和河南省高级人民法院（2016）豫行终2461号行政判决，并依法改判。
本院经审查认为：本案金水区政府与恒升公司双方有三个争议焦点，一是金水区政府通知停电行为是否为行政行为，二是恒升公司是否具备提起本案诉讼的主体资格，三是金水区政府通知停电行为是否合法。
（一）金水区政府通知停电行为是行政事实行为。行政行为，是指具有行政权能的组织运用行政权，针对行政相对人设定、变更或者消灭权利义务的行为。本案，金水区政府通知郑州供电公司停电是希望郑州供电公司提供辅助行为，并未在金水区政府与郑州供电公司之间设立、变更或者消灭权利义务，不具备行政行为的实质要件，因此金水区政府通知停电行为不是行政行为。但是，金水区政府作为一级地方人民政府，具有行政权能，其通知郑州供电公司停电是其涉案拆迁工作的一部分，具体运用了行政权，是一种行政事实行为。
（二）恒升公司具备提起本案诉讼的主体资格。金水区政府通知郑州供电公司对涉案开发地块停电，郑州供电公司按照要求的时间、范围停止了涉案地块的电力供应。恒升公司的经营性用房住所地在金水区政府通知郑州供电公司停止电力供应的区域内，恒升公司是合法用电人，其用电权益受到了影响。从形式上看，是郑州供电公司的停电行为给恒升公司造成了影响，但综合全案来看，对涉案开发地块停止电力供应是金水区政府拆迁工作的一部分，郑州供电公司对停电原因、停电范围等事实不具有判断能力和义务，其停止电力供应仅是辅助金水区政府的通知停电行为，故实质上是金水区政府的通知停电行为给恒升公司带来了影响。因此，恒升公司与金水区政府的通知停电行为有法律上的利害关系，其具备提起本案诉讼的主体资格。
（三）金水区政府通知停电行为不具备合法性基础。对涉案开发地块停止电力供应是金水区政府拆迁工作的一部分，涉案开发地块是否如涉案函和通知中所述属于违法建设、存在火灾隐患的判断职责属于金水区政府，郑州供电公司对上述事项不具有判断能力，其也没有判断义务，其停止电力供应仅是辅助金水区政府的行为。相应的，停止供电可能对恒升公司造成的不利影响的合理注意义务，也应当由金水区政府来承担。而实际上，金水区政府并未尽到合理的注意义务，履行相应的告知等程序义务。另外，综合全案证据，金水区政府向郑州供电公司发送涉案函和通知，要求郑州供电公司对涉案开发地块停止电力供应的目的是变相实现相关居民或商户搬迁，没有法律依据。而且，金水区政府提供的证据不足以证明其通知停电行为具有合法性，其辩解行为合法的理由缺少证据支持。
综上，一审判决确认通知停电行为违法，二审驳回金水区政府的上诉，维持一审判决，并无不当。再审申请人金水区政府的再审申请理由不能成立，其再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人郑州市金水区人民政府的再审申请。
审判长 张志刚
审判员 阎 巍
审判员 梅 芳
二〇一七年十二月二十二日
法官助理郭秀猛
书记员王宁
类案检索;
1、【河南省高级人民法院行政判决书】 （2021）豫行终670号
洛阳市中级人民法院一审认为，新安县人民政府作为一级行政机关，具有相应行政管理职权。在拆迁工作中，停电、停水、停气等行为，属于拆迁工作的一部分，作为供电、供水、供气等企业做出终止相关服务的行为就是辅助和配合行政机关完成拆迁工作，其实施该行为不属于真实意思表示，造成的法律后果也不应当由其承担，而应由作出指示命令的行政机关来承担。在本案中，新安县政府向新安供电公司下发的《关于对磁涧镇尤彰村部分拆迁用户进行断电的通知》系该政府要求第三人对郭东岳房屋实施断电行为而做出的过程性行为，对郭东岳权利义务造成实际影响的是第三人对郭东岳案涉房屋实施的断电行为，故郭东岳要求撤销该通知并无实际意义，新安县政府签发的该通知已被强制断电的事实行为所吸收。第三人对郭东岳实施的断电行为系受新安县政府的要求，该行为的法律后果应由新安县政府承担。《中华人民共和国行政强制法》第四十三条第二款规定，行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第三款规定，任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。为了促使郭东岳拆迁，新安县政府要求供电企业对被拆迁对象房屋实施断电行为没有法律依据，因断电行为已实施终了，不具有可撤销性，依法应确认违法。故郭东岳要求确认新安县政府断电行为违法的诉讼请求，应予支持。断电行为客观上对郭东岳的日常生活造成不利影响，郭东岳关于责令新安县政府恢复供电的请求，符合法律规定，应予支持。新安县政府应当根据实际情况，采取补救措施，及时协调第三人恢复郭东岳案涉房屋的电力供应。
本院二审查明的案件事实与一审查明的案件事实基本一致。
本院认为，根据查明的案件事实，新安县政府向新安供电公司下发《关于对磁涧镇尤彰村部分拆迁用户进行断电的通知》，要求对郭东岳的案涉房屋实施断电，新安供电公司磁涧供电所工作人员按照新安县政府的要求实施被诉的断电行为，故该行为的法律后果应由新安县政府承担。对于新安县政府要求实施的断电行为，新安县政府并未提供相应的事实依据和法律依据。其所称的上述通知是基于拟拆除违法建房的继续准备工作，不具有可诉性，但涉案房屋截止目前并未被拆除，则涉案的断电行为具有独立的可诉性。故一审判决确认新安县人民政府对郭东岳案涉房屋实施断电的行为违法适用法律正确。
2、【山东省广饶县人民法院民事判决书】 （2015）广商初字第416号
本院认为，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。通过原告提交的电费收据足以证明四原告与被告国网山东广饶县供电公司之间存在供用电合同关系。《中华人民共和国电力法》第二十六条规定：“供电营业区内的供电营业机构，对本营业区内的用户有按照国家规定供电的义务；不得违反国家规定对其营业区内申请用电的单位和个人拒绝供电。申请新装用电、临时用电、增加用电容量、变更用电和终止用电，应当依照规定的程序办理手续。”及第二十九条规定：“供电企业在发电、供电系统正常的情况下，应当连续向用户供电，不得中断。因供电设施检修、依法限电或者用户违法用电等原因，需要中断供电时，供电企业应当按照国家有关规定事先通知用户。”，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定：“任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。”。可见，被告国网山东广饶县供电公司不得拒绝为四原告供电，被告国网山东广饶县供电公司的行为已构成违约，应根据《中华人民共和国合同法》的规定继续履行义务。根据原告提交的证据及本院的现场勘验，被告国网山东广饶县供电公司应连续向四原告供电。
3、【山东省枣庄市薛城区人民法院行政判决书】 （2019）鲁0403行初54号
本院认为，本案争议焦点问题：一是被告函告停电行为是否是可诉的行为；二是朱英铕是否为本案行政诉讼适格的原告；三是被告作出的涉案函对原告的房屋实施断电行为是否合法。
关于争议焦点一，本案被告作出《关于协助解决东谷山村棚户区改造项目区域电力安全隐患的函》系被告应第三人东谷山村委会的申请向第三人枣庄供电公司作出的,是希望第三人提供辅助行为，但本案被告系国务院批准设立的开发区管理委员会的派出机构，其作出的涉案函通知第三人枣庄供电公司断电是东谷山村棚户区改造项目拆迁工作的一部分，涉案函指向对象是原告与供电企业供电合同民事法律关系，内容直接规定了停电范围、停电对象、停电时间。显然该函针对特定主体、特定事项,赋予行政执行力,该函在送达第三人枣庄供电局后产生了供电企业对原告停止供电的客观效果，该行为系对原告的权利义务产生实际影响的事实行政行为，属于人民法院行政诉讼受案范围，具有可诉性。
关于争议焦点二，在朱英铕未与相关拆迁单位达成拆迁安置补偿协议的前提下，被告作出《关于协助解决东谷山村棚户区改造项目区域电力安全隐患的函》在送达第三人枣庄供电公司后产生了供电企业对原告房屋停止供电的客观效果，朱英铕为用电人，其用电权益受到影响，被告要求第三人枣庄供电公司停电行为与朱英铕有法律上的利害关系，且对朱英铕的权利义务产生实际影响，故朱英铕是本案适格的原告。
关于争议焦点三，《中华人民共和国行政强制法》第四十三条第二款规定,行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。同时《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定,任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违法规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。本案中,被告称其没有实施停电行为,但综合全案证据,第三人枣庄供电公司在接到被告的函才停止供电行为，被告具体行使了行政权,该行为是一种行政事实行为,故此停电产生的法律后果应当由被告承担。根据职权法定原则,被告在无法律授权、无法律依据的情况下，要求第三人枣庄供电公司协助对原告实施断电的措施违反上述法律的强制规定，对原告实施断电措施的行为违法。（即使拆迁期间存在用电安全隐患须暂时实施断电措施，但在事后应及时对未被拆除房屋的原用电村民恢复供电）。被告认为原告所住建筑物系违法建筑,不应对其供电,而采取断电措施并不违法的理由，依据不足。
4、【山东省日照市中级人民法院民事判决书】 （2014）日民一终字第898号
本院经审理查明：
本案原审立案后，在立案庭进行庭前调解，后因双方当事人均不让步，调解未能达成一致意见。经永富公司申请，原审法院调取了调解员路某某于2012年7月27日出具的《关于原告张永富诉宋家湖村委会停电纠纷赔偿一案诉前调解情况说明》一份，载明：2011年6月期间（具体时间记不清），张永富来院递交了诉状，立案庭安排我们先行调解。几天后电话通知双方当事人来院处理。参与人员：张永富及其律师、宋家湖村委支部书记刘某某、会计李某某、副支书（不知名），在院长接访室进行调解。张永富请求：因停电给他的印刷厂造成经济损失给予赔偿。宋家湖村委会声称：张永富拒不服从开发区管委的拆迁规划，因此给他停电。后我叫张永富暂回避，单独与三位村干部做工作，我对他们停电做法提出了批评，因张永富印刷厂用电权是经电业部门批准的，如停电须经有关部门批准方能停电，这与厂子拆迁不是一个法律关系。经我做工作，刘某某书记同意暂恢复用电，但会计李某某说：如恢复用电怕开发区管委不同意。双方没达成共识，调解未果。宋家湖村委会对该情况说明不予认可，认为不符合证据形式，宋家湖村委会书记并未参与调解，该说明不应予以采信。
原审时，为证明侵权事实，永富公司提交了10名职工签名的证明及张永富与具体实施停电行为的邢某某、刘某乙录音资料各一份。宋家湖村委会质证认为，职工证明不具有证据效力，证人未出庭作证，且与永富公司存在利害关系；对录音资料的真实性有异议，邢茂斌、刘某乙并非宋家湖村委会的工作人员，且邢某某、刘某乙未到庭，不能确定录音中确系该二人，该证据不具有证明效力，宋家湖村委会从未安排工作人员给永富公司停电。
本院经审理查明的其他事实和证据与原审认定一致。
本院认为：人民法院对案件的全部证据，应当从各证据与案件事实的关联程度、各证据之间的联系等方面进行综合审查判断。本案中，被上诉人主张上诉人给其断电，造成了经济损失，并提交了职工签名的证明、录音资料且申请原审法院调取了调解员路某某的情况说明。上诉人对以上证据均不予认可，主张上诉人从未给被上诉人断电。原审法院综合审查全案证据，结合案情，对被上诉人主张的断电事实予以认定，并无明显不当。上诉人的行为侵害了被上诉人的合法权益，应当赔偿被上诉人由此产生的损失。关于发电机组费用，系被上诉人在断电后为继续进行生产经营而产生的合理损失，上诉人应当予以赔偿。
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