浅议“一府一委两院”组成人员不宜担任本级人大代表职务

                    来源：陕西法制网   时间：2022-4-17

     我国宪法和地方组织法对县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关的职务有明确的规定和要求。即担任人大常委会组成人员，就不能在“一府一委两院”任职；如果在“一府一委两院”任职，就必须向人大常委会辞去常委会委员的职务。

   至于“一府一委两院”的组成人员能否担任本级人大代表，现行的相关法律和人大制度并未做出限制性的规定和要求。当前，在我国各级人大代表中，出于多种考虑，仍安排大量的“一府一委两院”的组成人员担任本级人大代表，直接影响了人大职能的有效发挥。

     笔者认为，从法理上讲，人大是国家权力机关，代表是国家权力机关的组成人员，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。各级行政、监察、审判、检察机关均由人大产生，向人大负责，受人大监督。基于自然公正和权力制约原则，“一府一委两院”及其工作人员作为权力机关的监督对象，不宜担任本级人大代表职务。

  如果任由“一府一委两院”及其工作人员作为权力机关的监督对象，同时担任本级人大代表职务，势必会造成五个方面的问题。

1、会挤占其他代表名额。以往每次人大换届选举，中央和省市都会对代表的结构比例作出相关政策要求，明确要求党政干部的比例要降下来，基层一线工人、农民、知识分子、非党的比例要上去，少数民族、妇女代表的比例要保证。但在实际操作中，基层一线普通群众、工农代表的名额和身份多被党政领导挤占挪用，一般群众代表的成分很少。官员代表比例不降反升。以至于百姓戏言“人大代表”没有人民，全是领导，人大代表变成了党政领导的新招牌。

2、与代表职务性质相矛盾。各级人大代表是一项职务，不是一种政治待遇，也不是一项荣誉。《代表法》明确规定：各级人大代表是各级国家权力机关组成人员，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。同时规定，代表在人代会会议期间的工作和闭会期间的活动都是执行代表职务。宪法规定，地方各级人民政府和监察委员会、人民法院和人民检察院由本级人大选举产生，对人大负责，向人大报告工作，受人大监督。同时，地方各级人民政府是地方权力机关的执行机关，行使行政权；地方各级监察委员会是监察机关，依照法律规定使监察权；地方各级人民法院是审判机关，依照法律规定独立行使审判权；地方各级人民检察院是法律监督机关，依照法律规定独立行使检察权。由此可见，代表的身份地位是法定的。“一府一委两院”与地方国家权力机关的法律关系是选举与产生、决定与执行、监督与被监督的关系。依照法律释义，“一府一委两院”包括其所有人员是人大的监督对象，都应接受人大代表的监督，没有理由同时又让他们兼任地方国家权力机关组成人员。这就是不能既是人大监督的对象，又是人大监督权的行使者。这就好比运动比赛一样，你不能既是运动员，又是裁判员。

 3、现实角色相矛盾。新修正的地方组织法规定，“县级以上的地方各级人民政府组成人员和监察委员会主任、人民法院院长、人民检察院检察长，乡级人民政府领导人员，列席本级人民代表大会会议”。 很显然，法定的政府组成人员、监委会主任、法院院长、检察院检察长作为人代会列席人员，再安排其担任人大代表似与法律规定不符。政府行政首长和“两院”领导向代表们报告工作，又与代表们一起审议其刚刚报告过的工作报告，既是代表又是官员的双重的角色让人感到十分别扭。自己审自己的报告，自己给自己找不足，找原因，岂不是自己监督自己，可能吗？现实的情况是，这些官员代表在参加代表团审议报告和议案时，多数出现角色倒置，他们不是作为一个普通代表发表审议意见，与代表们一起分析工作不足，商议对策；也不是作为一个被监督的对象列席会议，认真听取代表们的批评意见，而是作为一个地方的领导对代表们作指示，发号施令。

4、直接影响履行代表职责。我国实行的是兼职代表制，从实践上看，大多数代表认为本职工作才是他们的“正业”，“代表”是他们的“副业”，因而从事“副业”的积极性不够高。担任人大代表的“一府一委两院”组成人员更是忙于他们的“正业”，而无瑕顾及“代表”这个“副业”。所以他们在人代会闭会期间极少参加视察、评议和代表小组活动，一年下来就参加这么几天的代表大会，与代表法有关闭会期间代表活动的规定要求相差甚远，根本谈不上履行代表职责，“挂名代表”是这些官员代表的突出特征和真实写照。

 5、不利于人大对“一府一委两院”的监督。在我国政治体制中，之所以要设立地方各级人大及其常委会，其主要目的是通过人大代表来实施对 “一府一委两院” 监督的重要职责。过多的“一府一委两院”组成人员担任本级人大代表，造成代表在审议、视察、检查、质询“一府一委两院”工作时，鉴于这些官员的双重身份以及情面上的障碍，使得许多代表欲言又止，不敢揭“烂疤” ，人大监督权的行使不能淋漓尽致，一些问题只好折衷处理，监督效果就不得不大打折扣。长此下来，权力机关徒有虚名，增强人大监督效果就成为一种顽疾甚至是一句空话。

当然，目前“一府一委两院”及其工作人员担任本级人大代表在各级各地普遍存在，决非个别现象。造成这些问题的原因是多方面的，主要是：

1、法律对“一府一委两院”组成人员不能担任本级人大代表没有作出限制性规定。现行法律对人大常委会组成人员的角色作了明确规定，而没有对人大代表的角色作出具体规定。宪法法律明确规定，人大常委会组成人员不得担任行政机关、监察机关、审判机关和检察机关的职务，有担任上述职务的必须辞去常委会委员职务。所以各级人大常委会组成人员中没有“一府一委两院”的官员。选举法规定，除依照法律被剥夺政治权力的人没有选举权和被选举权，其他年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。各政党、各人民团体可以联合或者单独推荐代表候选人。这就意味着，“一府一委两院”组成人员只要符合选举法规定，当选人大代表就是合法的，无需向人民代表大会辞去人大代表职务。设立人大制度的初衷是通过人大来组织政府和监督政府，由于法律没有对“一府一委两院”组成人员不能担任本级人大代表作出限制性规定，各地安排大量官员特别是政府官员担任本级人大代表就显得合理合法，无可厚非。

2、党委有关部门在规划和安排代表候选人时人为操纵。尤其是过于强调“工作需要”或“平衡关系，”把“人大代表”当作一种政治待遇和荣誉来照顾安排，所以非但没有限制人大代表中“一府一委两院”领导人员的数目，反而为了所谓“平衡关系”，把党政及“一委两院”甚至政协领导基本上都安排为代表候选人，用来照顾安排各方面的利益关系和荣誉获得者，往往这些人胜任代表的实际能力素质都较差，不太适合担任人大代表的角色。这样做往往使得社会上那些真正具有履行代表职责素质、既能“代” 又能“表”的人被排斥在外。事实表明，因“工作需要”而安排有关人员当代表，实际上是“岗位需要”，至于此人是否能胜任代表职务并不重要。现实上有这么一种现象，有个别的“一府一委两院”官员因为“工作需要”被安排为人大代表候选人，在某县区“高票”当选代表之后有人打电话向他表示祝贺，他自己却感到莫名奇妙，大惊小怪。这不能不说是对当前规划和安排代表候选人做法的一个极大讽刺。

有鉴于此，笔者认为，很有必要对现行人大代表选举制度加以改进，并对“一府一委两院”组成人员不得担任本级人大代表作出规定和要求。

1、从法律层面应明确规定“一府一委两院”组成人员不能担任本级人大代表。建议对选举法、代表法等现行法律加以修改完善，明确规定“一府一委两院”及其工作人员不宜担任本级人大代表职务，当选人大代表的，必须辞去人大代表职务。 并应限定要求，党代会代表、人大代表、政协委员只能有一个身份角色，不能交叉任职，更不能身兼多职。

2、在法律未作规定前应尽量减少安排“一府一委两院”及其工作人员担任人大代表，原则上只安排兼任党委副书记职务的人员担任本级人大代表。在人大换届选举时，应从代表身份地位和增强人大监督效果出发，适当安排一些熟悉“一府一委两院”业务的其他专业人员，多安排基层一线工人、农民、知识分子、非党人士担任人大代表，严格控制和减少官员代表的比例，坚决杜绝党委和“一府一委两院” 领导全是人大代表的非正常现象。

3、适当增加人大常委会机关人大代表的名额。人大常委会机关是人大及其常委会的常设机构和工作机关，其工作人员普遍文化程度高，熟悉人大工作、专业水平相对较强，比较优势明显，在某种程度上决定着人大及其常委会职能的有效发挥。当前，机关专职代表人数偏少，除人大常委会领导、各专委、工委主要负责人安排为代表外，其他部门的副职及其工作人员都没有安排。人大的主要日常工作是监督，增强监督实效，要靠人大代表的具体活动来实现。如果把人大机关工作部门的副职安排为专职代表，那他们就有更多的时间和精力和便捷的条件搞好监督工作，这就必然有利于人大监督工作的有效开展。

  4、要进一步健全代表活动制度，督促依法履行代表职责。人大代表没有高低贵贱之分，法律地位是平等的，都应积极参会议政、参加代表活动，执行代表职务，发挥代表作用。因工作需要担任人大代表的“一府一委两院”组成人员不能因为自己是地方官员就高人一等，就可以动辄以工作忙为由，不参加代表活动，不履行代表职责。应根据本级人大常委会或代表小组的安排，尽可能督促他们多参加代表的视察、检查、评议和代表小组活动。同时要加强与原选区的联系，多了解基层情况，多倾听民情民意，多为群众解决实际问题，履行好作为人大代表的使命和义务。

 5、进一步改进和完善人大代表的选举制度，尊重代表和选民的民主权利。一是在提名推荐时，对“一府一委两院”组成人员尽量少提或不提，同时要做到选民或代表依法提出的候选人与政党、团体提名推荐的拟担任代表的候选人一视同仁，选举时不得做“技术处理”；二是要增进选民、代表对政党提出的上述候选人的了解，让候选人能与选民和代表直接见面，表明当好人大代表的态度，回答选民和代表提出的问题；三是要实行真正意义上的差额选举和无记名投票，防止在选举中钻法律的空子，发生不民主的行为，让选举人充分表达自己的意志，真正选出群众信得过，既能“代，”又能“表，”敢担当，有作为，能全心全意为人民服务的人当人大代表。

6、引入竞争机制，为充分发挥代表作用注入新的活力。没有竞争就没有动力和活力。长此以往，人大代表候选人的产生只能被动地听从组织或团体的安排，缺乏公开公平竞争的制度安排，事实证明，这种制度安排使得人大的动力和活力不足。要从推进社会主义民主政治、完善人民代表大会制度、发展全过程人民民主的政治高度，进一步优化代表的群体结构，提高代表的素质，使之更加充分发挥代表作用，执行代表职务。建议先走第一步，在代表名额分配、提名推荐代表时，要明确代表的结构性比例，改变事先“圈定”的做法，在行业、界别内按照分配的名额进行公开推荐，优先保证基层一线工农代表、专业人士、非党、妇女、少数民族、不同阶层的代表比例；第二步，组织对提名推荐的代表候选人进行考察，多方座谈，特别要当面征求本人意见，看他是否愿意当代表、能否当好代表，为民代言，服务于民？第三步，组织与选民见面，回答询问，发表竞职演说，让选民从中选择，让那些立志担任代表且能代表选民意愿，真正能履行代表职责素质的人担任人大代表。笫四，实行民主选举，民主投票，公平公正，公开透明，杜绝拉票贿选，接受社会监督。笫五，加强对当选代表的资格审查，建立和完善代表履职档案，定期考核评比，激发代表履职的积极性和主动性。只有这样，才能进一步改善代表结构，提升基层一线工农代表比例，大幅减少党政干部所占比例过大的现象，实现代表来源的普遍性、广泛性和代表性，保证各级人大及其常委会有效行使宪法和法律赋予的职权，依法履行好对“一府一委两院”的监督职能。