加载中…

加载中...

个人资料
王有银律师
王有银律师 新浪个人认证
  • 博客等级:
  • 博客积分:0
  • 博客访问:8,535
  • 关注人气:26
  • 获赠金笔:0支
  • 赠出金笔:0支
  • 荣誉徽章:
博主被推荐的博文
相关博文
推荐博文
正文 字体大小:

财政部败诉,共同倡议停征“民航发展基金”

(2013-09-23 13:31:05)
标签:

杂谈

                                               

机场建设费20年征1000亿,据民航资源网2013年民航发展基金收入预算数为242.82亿元。数额越来越大,征收是否合法?花费是否合理?换个马甲改为民航发展基金继续征收是否具有合法性? 
答案是否定的,民航发展基金违法,本案作为民航发展基金征收的主体单位,其利用自身立法权限所制定规章是否可对百姓财产进行征收?其制定征收的依据是全国人大授权?国务院行政法规授权?还是国阅〔1991〕144号《关于听取民航考察团出国考察情况及对民航和机场管理体制深化改革若干意见汇报的会议纪要》?该文件的法律效力又如何?
总之作为百姓,在法治时代,我们要明明白白这一切。
公民诉财政部征收民航发展基金征收依据案,财政部以国家秘密为由拒不公开,被众多媒体报道,2013年9月22日,北京市第一中级法院判决财政部不予公开违法,并在判决中认定财政部向法院提交的国家秘密文件与本案无关。

第一部分:实践过程的主要工作记录摘要:
(一)、针对财政部
2012年5月16日,参与人以公民个人身份向财政部申请公开财政部根据以征收机场建设费和民航发展基金的国务院批准文件;
2012年6月7日,财政部回函答复“你所申请的信息不属于依申请公开政府信息的范围”拒绝向参与人公开;
2012年7月17日,参与人依法向财政部就此不公开决定提起行政复议,
2012年9月18日:收到财政部《复议决定书》,维持不公开决定;
2012年9月19日,按照《复议决定书》的指引向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼;
2012年11月8日,参与人去北京一中院立案庭查询立案进度,立案庭法官拒绝接待查询;
2012年11月22日,参与人依据《行政诉讼法》的规定依法向北京市高级人民法院直接提起诉讼,要求北京高院受理或受理后指定北京一中院审理。
┅┅目前针对政府信息公开诉讼还在北京一中院和北京高院的立案审查阶段。
(二)、针对民航总局
2012年6月15日,参与人向民航总局申请公开机场建设费1992年开征的依据文件(国阅[1991]144号);
2102年6月20日,民航总局邮件发申请回执,答复“申请已经收悉”;
2012年7月10日,继续邮件告知“申请收悉,因申请内容涉及多个单位,我局正在征求相关部门公开意见,将尽快给你答复。”
2012年8月2日,民航总局针对申请内容作实质性答复称:1、“(国阅〔1991〕144号)文件,属有密级文件,不属于政府信息公开范围”;2、“机场建设费具体使用情况┅┅因信息时间跨度长,期间机场建设费征收管理制度历经多次改革调整,信息内容涉及到财政部、地方政府、民航企业等,我局目前掌握的信息不能完全满足申请人的需求,仅能提供1992年至2011年机场建设费年度征收总额和使用总额”,并提了要求“所提供信息建议仅供撰写论文参考,不对外公布。”
(三)、针对某航空公司的民事诉讼尚未启动。


第二部分:参与人对机场建设费(和民航发展基金)相关问题的研究

一、机场建设费(和民航发展基金)的演变
1992年1月28日,中国民用航空局、财政部、国家物价局以民航局发(1992)第20号《关于征收民航机场管理建设费的通知》文件的形式,向各省、自治区、直辖市财政厅(局),物价局(委员会),民航管理局,航空公司,机场发通知,开始征收“民航机场管理建设费”(本文其他地方统称:“机场建设费”),要求乘坐民航国内航班的每人缴纳15元。这是我国主管民航、财政、物价的三个国务院部门通过“通知”的形式,以行政权力为依托就征收机场建设费的首个规范性文件。该通知表述机场建设费的征收依据是“国阅[1991]144号《关于听取民航考察团出国考察情况及对民航和机场管理体制深化改革若干意见汇报的会议纪要》的精神”,征收目的是“为了改善民用机场的安全设施建设,提高机场的自我改造、自我发展能力,保证飞行安全,促进民用航空事业持续、稳定、协调发展,决定对乘坐国内航班的中外旅客征收机场管理建设费,免交一切税费,专款用于民用机场的围栏、消防、安检设备以及其它安全设施的建设”。同年3月18日,国家民航局下发民航局发[1992]187号文,将机场建设费在财务管理上定性“视同专用基金管理,专款专用”,并在该文件中列明了使用范围。
1995年10月14日,民航总局、国家计委、财政部以“整顿机场秩序,统一收费标准,加强机场建设”为由,拟定了《关于整顿民航机场代收各种建设基金的意见》,由国务院办公厅以国办发[1995]57号文的形式下发通知,称上述《意见》已经国务院批准,要求从1995年12月1日起,将地方委托民航机场代收的各种机场建设基金或附加费等,统一并入机场建设费,并将机场建设费标准统一修调整为:乘坐国内航班的旅客每人50元,乘坐国际和地区航班的旅客每人90元(含旅游发展基金20元)。
2002年5月20日财政部发财综[2002]33号,将机场建设费和其它政府基金一样确立了两项原则:(一)、保留的政府性基金项目,其征收范围、征收对象、征收标准继续按照国家现行有关规定执行,其中凡已明确规定征收期限的,应当严格按照规定征收期限执行,征收期满后即停止执行;(二)、今后除法律、国家行政法规规定外,国家原则上不再审批新的政府性基金项目。同时,此文件再附件中首次承诺机场建设费执行期限至2005年年底。
2004年7月22日,财政部发文财综[2004]51号改变了以前由机场在旅客登机前直接征收的模式,开始使用航空公司售票时与票价绑定收取的附加费模式,该文件表面上看是财政部和民航总局利用行政权力将航空公司绑架为收费工具,实质上是转嫁了机场征收的障碍和风险,成为躲在航空公司背后暗盗,并为被征收人(旅客)直接提起行政诉讼制造了几乎无可逾越的法律障碍。
2006年1月14日,财政部发文财综函[2006]1号,称“鉴于其余17项基金(含机场建设费)情况比较复杂,一些问题尚须进一步研究,故将其原有政策执行期限延续至2006年底”, 从该文件表述来看,这是财政部第一次自主、自决发文决定延长机场建设费的部门文件,也是开延长期限先河:延长1年。
2007年1月8日,财政部发文财综[2007]3号称:“经国务院批准┅┅民航机场管理建设费┅┅继续予以保留”,仅过一周后的1月15日,财政部马上发文财综[2007] 4号称“经国务院批准,民航机场管理建设费、旅游发展基金政策执行至2010年12月31日”,此为机场建设费的第二次延长,此次延长期限为4年。
2010年12月30日,眼看经过两次延长的机场建设费死期临近,财政部马上又发文财综[2010]123号称“经国务院批准┅┅2011年1月1日至2015年12月31日,继续征收机场管理建设费和旅游发展基金┅┅”,此为机场建设费的第三次延长,此次延长期限为5年。
2012年3月17日,财政部发文财综[2012]17号称“根据国务院有关批示要求” ┅┅“民航发展基金由原民航机场管理建设费和原民航基础设施建设基金合并而成┅┅属于政府性基金,收入上缴中央国库”。自此,在我国航空工业存续了20余年的“机场建设费”的名头终结,但是民航旅客每次50元费用仍然要如数缴纳,只是换乘了“民航发展基金”的名头。按财综[2012]17号最后一条的规定“涉及航空旅客缴纳民航发展基金的相关规定,执行至2015年12月31日”,但参考机场建设费的缕缕延期的以往惯例,如果不再遇社会阻挠,民航发展基金到期后再次延长期限恐怕不属意外。

二、机场建设费(和民航发展基金)的非法性分析
基于对机场建设费开征以来出台和运行着的一大批政府规范性文件的研究,从现行法律、法规来综合审视机场建设费的法律性质,应当能够确认它是一个“合规、不合法”状态下诞生的权力怪胎,到如今已经发展成为“既违规、又非法”的机匪空霸。财政部从1992年起发文开始征收,到1995年发文调整征收标准(15元调增为50元),到2002年首次发文明确执行期限至2005年底,到2006年发文决定延长1年(至2006年底),到2007年发文决定延长4年(至2010年底),再到2010年发文决定延长5年(至2015年底),按时间轴纵观机场建设费的发展过程看,机场建设费自始自终是财政部自说自话,无人监管的自征自用小金库。
回头看机场建设费开征的1992年,当时还没有现如今规范政府行为的多方面的法律、法规出台,行政权力的运行和监督基本来源于党委和上级行政机关。唯一一部约束行政权力的重要法律是《行政诉讼法》(1990年实施),但因当时尚未有规范政府行政权力的相应实体法同步颁布施行,实际上在当时司法权对行政权的约束微乎其微,甚至可以说是形同虚设。所以在当时,机场建设费的法律性质应该还处于“既无法可合,亦无法可违”的法外状态,但是应该属于“符合国务院部门规定”的“合规”状态,可以想象在当时推进应几无阻力可言。
但是,2000年7月1日《立法法》开始实施后,机场建设费的继续征收和几次连续延期,在笔者看来其违法性是显而易见的。《立法法》第八条明确规定了,对非国有财产的征收只能制定法律,意味着机场建设费这个面向不特定民航旅客征收每人50元的地行为,应当通过制定法律的形式进行,否则即为非法。但是,对照机场建设费过往同步的规范性文件看,会发现所有文件能和国务院沾边的最多是在发文中称“根据《国务院┅┅会议纪要》的精神”、“根据┅┅国务院125号总理办公会议纪要精神”、“经国务院批准”、“经国务院批示”等的字样,没有一个规范性文件的制定是依据法律或者法规,所以2000年后机场建设费的违法性是显而易见的。至于《立法法》第九条授予了国务院就“对非国有财产的征收”事项的部分立法权,是需要全国人大(或常委会)的明确决定进行授权和通过制定行政法规的方式实现的双重要求,纵观机场机场建设费上列的所有文件,《立法法》第九条的两项要求无一符合,因而认定其“非法”的法律逻辑应当清晰可辨。

三、对机场建设费(和民航发展基金)的质疑和司法纠正尝试
基于以上对机场建设费(和民航发展基金)相关问题的研究和分析,结合现行的法律、法规,笔者认为现如今已经具备了公民通过合法途径对机场建设费进行质疑、质询甚至叫停的法律环境。
2008年实施的《政府信息公开条例》第九条和第十条条文规定,实质上是将政府规范性文件列入了主动公开的范围。依此规定,财政部就机场建设费(和民航发展基金)的任何规范性文件以及制定该些文件的依据(如国阅函[1991]144号《┅┅会议纪要》、历次发文宣称的“国务院批示”等文件)都应当向社会公众公开。当然,如果财政部不主动公开,那么任何公民都可以启动政府信息公开程序,同时还可以就政府信息公开的事项通过行政复议或行政诉讼进行推动,财政部继续违法征收的风险势必不断提高。公民向财政部(或民航总局)提出公开1992年发文开始征收机场建设费时所依据的国阅[1991]144号文件后,如能依法公开,则应可确认当时国务院就机场建设费的征收权限和时限,然后再与现财政部具体实施经过进行比照,应能很容易地反映机场建设费后期的非法性与违规性问题。公民同时还可对财政部在2002年就机场建设费收费期限的首次设限、2006年首次延长1年、2007年第二次延长4年、2010年第三次延长5年、2012年停征机场建设费、开征民航发展基金等的决定依据进行政府信息公开。如果财政部不公开或实际无文件可公开,则可直接认定财政部在发布上列各决定违法违规性,如果财政部能够公开国务院的相关批示文件,则因2000年《立法法》的实施可以直接认定国务院批准行为的违法性,从而认定机场建设费的违法性。
从民法角度考虑,基于航空旅客和航空公司之间为单纯的民航客运合同关系,合同强势一方的航空公司在收取航空票价的同时征收机场建设费(或民航发展基金)实际上违背了《合同法》的自愿、平等、合法原则。由于航空公司代征机场建设费(或民航发展基金)没有充分的法律(法律或行政法规)依据,当某些航空旅客基于此向法院频繁提起诉讼,要求返还时,航空旅客在诉讼中胜诉的法理空间已经存在。若能进入司法程序,无论胜诉还是败诉,任何一次判决都有可能引起社会就机场建设费(或民航发展基金)法理层面的合法性讨论,进而有可能会快速地推进机场建设费的叫停,,社会的正向舆论一旦形成至少会对财政部下一次延期民航发展基金产生强大的遏制作用。
第三部分:结语
截至2015年12月31日,民航发展基金的命运是未到期中止、期满终止还是逾期延长,我们需要现在就去努力,倡议立即废除非法征收。
倡议人:

0

阅读 评论 收藏 转载 喜欢 打印举报/Report
  • 评论加载中,请稍候...
发评论

    发评论

    以上网友发言只代表其个人观点,不代表新浪网的观点或立场。

      

    新浪BLOG意见反馈留言板 电话:4000520066 提示音后按1键(按当地市话标准计费) 欢迎批评指正

    新浪简介 | About Sina | 广告服务 | 联系我们 | 招聘信息 | 网站律师 | SINA English | 会员注册 | 产品答疑

    新浪公司 版权所有