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国企改革首当转变“全民所有”思维

——国企改革第四轮:化国有于无形(1

(原载2015年10月19日《企业家日报》第一版头条)

                                                                                               国企改革首当转变鈥溔袼锈澦嘉

中国的国有企业,在特殊历史时期形成,由特定资本构成,奠定着中国共产党的执政基础,主导着中国经济发展的方向,肩负着中华民族伟大复兴的重任,享有“共和国长子”的盛誉。30年改革开放,国有企业的改革一直是其重头戏,如今已经进入攻坚时期。

可以这么说,“习李新政”主导的新一轮国企改革,最为复杂、最为艰巨,也最富战略指导意义,不仅影响着当下国有经济转型的速率、效率,而且影响着未来中国经济前行的方向、效能,甚或影响着世界经济发展的步伐、节奏,它不仅为13亿国人所瞩目,也为世界65亿人口所关注,只能成功,不容失败,不可拖延。

这需要我们拥有非凡的胆识、智慧和毅力,敢于突破一切阻碍经济发展的思维定势和利益樊篱,勇于接受国际先进的发展理念和价值体系,善于借鉴人类社会的有益探索和成功模式。

913,中共中央和国务院联合发布《关于深化国有企业改革的指导意见》(下称《指导意见》),为下一步国企改革定下框架,国企改革“顶层设计”终于结束“只闻楼梯响、不见人下来”的等待。

早在20131112日,十八届三中全会就通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,正式宣布“进一步深化国有企业改革”。201410月,国务院国有企业改革领导小组成立,由国务院副总理马凯挂帅,其人员构成涉及国资委、发改委、工信部、财政部、人保部、人民银行、证监会、银监会等多个部门,方案起草进入实质性阶段,整体方案由国务院国有企业改革领导小组总揽,具体方案由国资委、财政部、发改委和人社部四个部门分工负责。其中,国资委负责国企的功能定位与分类改革,发改委负责制定混合所有制改革办法,财政部负责资本经营预算等资本管理体制改革,人社部则主要负责薪酬改革方案发布后的细则制定。

但遗憾的是,国有企业改革主导者的思维未见革命性的突破,依然是“全民所有”的思维方式,《指导意见》开篇写道:“国有企业属于全民所有,是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量,是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。”

在当代中国的现实语境下,我们有必要厘清三大问题:一是《指导意见》中所指的国有企业是否属于全民所有?二是《指导意见》强调的国企改革,是否仅指属于全民所有的国有企业?三是深化改革后的国有企业,是否仍然属于全民所有?这三大问题不搞清楚,国有企业的改革就会走偏,就难以真正的推进,就难以改革彻底。

众所周知,我国的国有企业主体最初是通过没收官僚资本归全民所有建立起来的,并且在接下来的三十年时间里,成为国家财政的主要收入来源和主要支出渠道。在改革开放前,国有企业被称为国营企业1986年颁布的《民法通则》首次采用了全民所有制企业的称谓,1988年正式制定了《全民所有制工业企业法》;1993年八届人大一次会议通过的宪法修正案,正式采用了国有企业的称谓。

直到1998年,国家统计局、国家工商行政管理局制定的《关于划分企业登记注册类型的规定》第三条才对国有企业明确定义:国有企业是指企业全部资产归国家所有,并按《中华人民共和国企业法人登记管理条例》规定登记注册的非公司制的经济组织。根据该规定,中国的国有企业仅指企业全部资产归国家所有的企业,不包括国有绝对控股企业和国有相对控股企业。

事实上,在后来实践中,其他部门开始将国有控股企业纳入国有企业范畴。财政部《财政部关于国有企业认定问题有关意见的函》(财企函[2003]9号)中提到:对国有公司、企业的认定,应从以下角度加以分析:1、从企业资本构成的角度看,国有公司、企业应包括企业的所有者权益全部归国家所有、属《企业法》调整的各类全民所有制企业、公司(指《公司法》颁布前注册登记的非规范公司)以及《公司法》颁布后注册登记的国有独资公司、由多个国有单位出资组建的有限责任公司和股份有限公司。2、从企业控制力的角度看,国有公司、企业还应涵盖国有控股企业,其中,对国有股权超过50%的绝对控股企业,因国有股权处于绝对控制地位,应属国有公司、企业范畴;对国有股权处于相对控股的企业,因股权结构、控制力的组合情况相对复杂,如需纳入国有公司、企业范畴,须认真研究提出具体的判断标准。由此可见,财政部认为国有企业包括国有全资和国有绝对控股的企业。

国资委、财政部、劳动保障部、税务总局于200374日《关于进一步明确国有大中型企业主辅分离辅业改制有关问题的通知》中提到关于国有控股企业的界定标准:国有大中型企业主辅分离、辅业改制的范围是国有及国有控股的大中型企业,其中国有控股是指国有绝对控股。根据国家统计局《关于印发〈关于统计上划分经济成分的规定〉的通知》(国统字〔1998204号),国有绝对控股是指在企业的全部资本中,国家资本(股本)所占比例大于50%的企业。同时,国务院国有资产监督管理委员会关于《国有单位受让上市公司股份管理暂行规定》(国资发产权[2007]109号)中也明确定义,本规定所称国有单位是指各级国有资产监督管理机构监管范围内的国有及国有控股企业、有关机构、事业单位等。从此来看,国资委、财政部、劳动保障部、税务总局认为国有大中型企业(国有单位)是指国有及国有绝对控股的企业。

再从国际惯例看,国有企业仅指一个国家的中央政府或联邦政府投资或参与控制的企业。如此比照,中国的国有企业应当包括中央政府和地方政府投或资参与控制的企业。中国的国有企业已经进行了三轮改革,部分国有企业不仅有中央政府或地方政府的投资资本,还有着民营资本、社会资本和国际资本。

如此来看,国有企业不仅包括由中央政府或地方政府100%出资的独资或全资的企业、公司这类狭义的国有企业,还应当包括中央政府或地方政府50%以上出资的控股企业、公司这类的广义国有企业,就是从《指导意见》整体看,所理解的国有企业采取的应当是广义的国有企业,而不是狭义的国有企业。未来广义的国有企业,出资比例的界定还可以更低。

从这个角度看,属于全民所有的不是国有企业,而是国有资产。国有资产在《国资法》有明确定义:企业国有资产,是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。国有资产属于国家所有即全民所有。

《指导意见》中所推进的国有企业改革,不仅有全民所有的独资、全资的企业、公司,还有着控股与参股的企业、公司。如果将国企改革只定位于狭义的国有企业,将一些国家出资的控股、参股企业、公司置之一旁,那么新一轮改革一定是不全面、不完整、不彻底的。

《指导意见》的重要突破,“引入非国有资本参与国有企业改革。鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式,参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理。实行同股同权,切实维护各类股东合法权益。”这已经非常清楚地表明,未来的“国有企业”更不会是属于“全民所有”。

当然,未来的“国有企业”,也会用全新的视角来重新定义。新一轮国有企业改革,应当首先要从打破“全民所有”的思维定势开始。

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