冯兴元

预算是连接政府和人民的纽带。纳税人通过纳税(含公共收费)将自己的部分权力让渡给政府,委托政府为其提供符合意愿的公共服务,如安全、教育、卫生等。政府通过税收接受委托,通过政府支出代理百姓为其提供合意的公共服务,并致力于产生百姓满意的结果。也就是说,政府和人民的关联是通过政府的收支——预算活动这个纽带连接起来的。因此,《预算法》修订关乎每个老百姓的切身利益,关乎每个纳税人钱包安全的问题。《预算法》最核心的问题就是要体现纳税人的权利和义务。 [ 博客全文]

冯兴元 社科院农村发展研究所研究员

政府对公款必须抱有非常敬畏的心态

无正当授权的征税无异于强盗行为

预算制度的灵魂就是法定授权。公款作为纳税人的钱,是我们的政府以强制无偿的方式从纳税人手中拿来的钱财。如果我们没有法律的约束,政府拿走公民钱财的行为,本质上和强盗和小偷是一样的,只是我们的政府受制于法律,受制于公民代表机关的授权,才使其看起来至少形式上、程序上像个民主法制社会中政府的运转模式。因此,我们对公款必须抱有一种非常敬畏的心态。[博客全文]

公款是政府的生命之源

《预算法》是一部管理公款的法。公款就是纳税人的钱,就是纳税人的钱包。我们只有这一部综合集成的法律来管理天底下最大的事。我们为什么叫天下最大的事,因为公款管理是为公共利益、国家利益、最广大人民群众根本利益中的核心元素。公款管理的重要性与其在民主法治上的深刻含义密切相关。公款是政府的生命之源,是包括政府整体在内的所有预算单位年复一年能够从公民那里,从国库那里合法获得主要资源。公款是政府的血液,所以公款如此重要。

保卫公款需要三道防火墙

公款怎么样才能得到安全和妥善管理,这里面有一个制度设计问题,有很多细节,关键点是维持三道防火墙,只有这三道基本的防火墙能够嵌入《预算法》中,使之成为《预算法》的基石和灵魂的时候,寻租的机会才能降到最低。如果制度留给了很多人很多机会寻租,防火墙就形同虚设。首道防火墙就是公款的处置必须经过代表公民的立法机关的授权;第二道,立法机关必须有能力实时跟踪,全部公款必须流入一个账户(TSA);第三道,国库账户上资金的流进流出,必须向立法机关报告。

嘉宾观点

王雍君

王雍君:

中央财经大学财经研究院院长、教授、博士生导师、政府预算中心主任

著名财政学家,被誉为我国最好的预算管理专家

预算的重点不是政府管理,而是管理政府

财政部的部门利益绑架《预算法》草案

现行草案立法的精神是加强政府权力,更多的是体现一种部门的利益。这里我想由于它是这样的一部管理法,而不是我们所追求的,或者说作为现代各个国家所通行的,应当是一个所谓的控权法。因为《预算法》所要规范的是我们全体公民所缴纳的税款,这是我们让出的自己很大一部分的财产权,通过公共事务,或者通过委托代理这样一种形式,由政府具体管理。这个管理的目的是要向公众去提供我们所需要的公共服务。[博客全文]

中国政府汲取税收的能力世界第一

中国政府汲取税收的能力是世界上第一,我要做这样的补充,在很大程度上,它是通过不公平的,不合法的手段获取税收能力最强。如果比较政府能够做到公平课税,合法课税,能够获得更多税收,中国绝对不是世界是最强的。所以绝对不能看一个政府取得多少收入,说它课税能力强,必须要考虑现代法治的价值观来评判这个能力,不能看外观数字,中国实际不仅在财政支出领域有大量不合理,违法,没有效率,在征收领域里面的不公平,违法,甚至比支出领域还要严重。

财政部大权独揽且无法监督

草案里很多地方是在强化财政部的权力,例如财政专户的设立,预算的编制权、执行权,最后国库资金的拨付权都集于财政部一身,不仅不符合分权制衡的原则,连起码的内部控制也做不到。只有合理划分了政府之间的财权,财政体制才能建立,否则就只是一句政治口号。我们是在制定法律,不是在写中央文件,不是制订一个预算规划。草案通篇没有预算相关法律概念,没有预算主体权力的规定,而《预算法》应该是一个权力分配法,没有权利义务的科学设置,这个法没有办法操作。

嘉宾观点

施正文

施正文:

中国政法大学教授,博士生导师

中国财税法学研究会副会长,北京市人大常委会预算监督顾问,资深财税专家

限制政府花钱实际是保护政府

有些部门主导的“恶法”就该扔掉

这部《预算法》没有形成行之有效的原则,也没有吸收学者多年研究的成果。我认为在中国要实行“立法回避制度”,即与某法律的执行相关的行政部门不能起草该法案。就是要避免在现在普遍存在的“行政立法”。我们对有些法根本就是绝望的,根本不认为那个法的文本是可以讨论的,根本就应该扔掉,那是一部恶法,还讨论它干吗?[博客全文]

行政部门独大将危害执政党地位

假如我们真想认真的修法,最简单的目的就是要修正这个法律在实施过程中所出现的最严重的问题。什么是最严重的问题?就是行政部门过大,行政部门独大,行政部门的权利无法约束。我觉得这是中国现在最大的问题,而这个问题可能导致执政党的垮台,所以我觉得这是核心问题。我要是执政党,我就要想这个问题。执政党的部门多拿点钱不好吗?不好。有长远眼光的领导人,甚至有长远眼光的家长认为,钱太多了不好,这是毫无疑问的,古今中外的智慧。

政府不能想怎么花钱就怎么花钱

财政原则应该是以支定收,这是预算的根本原则。即要提供恰当量的公共物品要花多少钱,财政才能收多少钱。现在则不是,现在基本观念是收多少钱,花多少钱。我跑过一些地方政府,包括很优秀的地方政府,搞财政改革很好的地方,他们也一般认为收多少钱就该花多少钱,甚至说我还不够花呢,这是大错。甚至有些地区政府认为财政收入就跟他自己挣的钱是一样的,到年底就突击花钱。在观念上他们没有搞明白,这个财政收入是为了提供公共物品,不是你随便去花的。

嘉宾观点

盛洪

盛洪:

天则经济研究所所长,山东大学教授、博士生导师

中国著名制度经济学家

嘉宾观点

任晓兰

天津财经大学副教授

任晓兰:王朝周期性崩溃大多与财政危机有关

王朝周期性崩溃的原因在于王朝财政收入的有限性,而王朝后期的财政需求不断膨胀,终究导致王朝因收不抵支而陷入财政困境,导致了崩溃。所以,《预算法》核心部分是对于财政支出应该有一种相应的外部制约,这种外部制约可以是政治体制设计上人大的制约,更重要的是社会公民的参与,如听证等等,是要强调这样的一种多方预算行为主体扭结在一起的财政运作。[博客全文]

许章润:国际政治是非道德的领域

天津财经大学教授

李炜光:预算是链接政府和公民的桥梁

公共选择机制应体现于预算法中。预算是连接政府和人民之间重要的纽带,所以公民及其权力代表机构——人民代表大会的责任和权力应该明确写在新的预算法里。一个国家的政府和人民之间关系如何,要看这个政府施政行为如何,而政府的每一个施政行为几乎都和预算有关。预算关系到政府做什么事情和做的如何。我们看到,当人民根据自己的意愿提出一些要求的时候,政府的公共服务经常是不到位的。[博客全文]

栗玉香

中央财经大学教授

栗玉香:《预算法》不能成为保护部门利益的工具

近些年,我国公共财政建设的着力点也是在加强预算的公共性、公开透明性等,并取得了一定的成就。但改革还存在不少问题,如因公款管理不善而导致的种种腐败,社会影响极为恶劣。教训必须汲取!因此,预算改革不能倒退,《预算法》修订的出发点是守护好纳税人的钱包,而不能成为某些部门保护自身利益的工具,更不能把部门利益通过法律合法化。[博客全文]

社科院农村发展研究所研究员

冯兴元:预算收入的取得应当由宪法确定

预算收入的取得本来需要由宪法、财政基本法或者税收基本法做出基本的规定。这宪法当中没有就此做出规定,另外两种法律在我国不存在。预算收入的取得是要通过立法的方式,也应该作为原则放进去。至少要把通过立法取得预算收入作为一般规则确立下来,不以立法方式应限于例外。但是在我们现在的法律当中,通过立法规定各种预算收入是例外,但是不是例外立法方式成为一种常规,至少这两个比例关系要调整。[博客全文]

现场实录

新天论衡第2期

“《预算法》修改的基本问题”研讨会

主办:天则经济研究所 新浪博客

时间:2012年8月2日下午14:00—17:30

地点:天则经济研究所

  主持人:  冯兴元  天则经济研究所副所长,中国社会科学院农村发展研究所研究员 

  发言嘉宾:王雍君  中央财经大学财经研究院院长、教授、博士生导师、政府预算中心主任

            施正文  中国政法大学教授、博士生的导师、财税金融法研究所副所长

            盛  洪  天则经济研究所所长,山东大学教授

            李炜光  天津财经大学财政学科首席教授、博士生导师

            李  冰  《东方财经》杂志副主编

            任晓兰  天津财经大学法学院副教授

            栗玉香   中央财经大学教授

  主要观点:

  王雍君:政府对公款必须抱有非常敬畏的心态

  施正文:预算的重点不是政府管理,而是管理政府

  盛洪:限制政府花钱实际是保护政府

  任晓兰:王朝周期性崩溃大多与财政危机有关

  李炜光:预算是链接政府和公民的桥梁

  栗玉香:公款管理不善容易滋生腐败

  冯兴元:预算收入的取得应当由宪法确定

  (嘉宾观点不代表新浪观点)

  主持人 杨俊锋:各位,今天天则经济研究所举行《预算法》修改的基本问题研讨会,现在开始。有两位老师还在路上,李炜光老师,还有天津财大的任晓兰教授。我们有幸邀请到著名的财政学家,全国最好的研究预算管理的专家王雍君教授;还邀请到了参加人大版本的《预算法》修正案的著名法学家施正文教授,中国政法大学教授,博士生导师。现在还有一位栗玉香教授,中央财大的。这位是盛老师,天则经济研究所所长。还有媒体的朋友,李冰,东方财经的副主编。

  《预算法》修改,现在的版本据说主要是基于财政部的版本,在网上已经晒了近三个礼拜,再过不到一个礼拜,到8月5日就截至了,晒满一个月,征求公众意见期就到了。所以天则所就赶了一个尾,我们非常关注,我们是晒了两个多礼拜之后才了解到,所以我们非常急组织这个会,有幸邀请到王雍君教授,施正文教授这样的杰出学者。

  我们小会,各位在座的专家,先各讲一段,然后我们再展开讨论,先请王雍君教授来做发言。

  王雍君:关于预算和《预算法》的问题我只是懂一点点皮毛,今天高兴有机会与各位大家一起分享我的浅见,特别是我仰慕已久的盛洪老师,冯老师。这次我想表达一下对《预算法》修正问题,修正草案的一些看法,社会比较关注这个问题,但是关注的角度很不相同。   

  我个人认为中国现在处在一个非常关键的关口,各级政府都面临重大的挑战—花好纳税人的钱。《预算法》就是要应对这个问题的一部高度综合集成的法律。我们知道每个国家的宪法还有其他相关法律都会对管理纳税人的钱袋子做出某些界定。中国社会的安全运转有赖于一部好的《预算法》。

  《预算法》修订涉及很多条款,大大小小五十多条。现在大家表达的意见有这样一个特点,那就是高度分散,关注某个具体条款应该怎么修订,这是普遍的做法。我个人有一个感觉,我们没有足够的时间谈论某一个条款怎么修订,我们表达的见解应该紧密围绕《预算法》的灵魂、主线和基石,应该围绕这些展开讨论,把有限的时间集中在最重要的问题上。

  许多具体条款的不太完善可以包容、也可以理解。我现在有一个感觉,《预算法》修订完了以后,新的《预算法》出来,我们还可以发现有很多条款可能不完善,我认为这些是可以包容的。但有一点不能包容,那就是破坏公款防火墙的那类问题条款,这是底线。逾越了这个底线的条款是不可以容忍的。我个人感觉很多条款不支持公款防火墙,这个问题就比较大,如果这些条款不进行修订的话,我们通过的新《预算法》就无法担当起确保公款得到安全和妥善管理这个重任。

  施正文:我也是非常荣幸来到天则所参加这样一个非常具有重要现实意义的,同时可以对中国未来影响非常深远的一个讨论。《预算法》当前正在组织修订,征求意见也很快进入截止期,社会各界关于这个法律的修订都广为关注。

  应该说这样一部法律,它的确有资格得到社会各界去参与,也应当把这个法律作为一个非常重要的法律去修改。所以,我认为这次活动有它重要的价值。现在很多场合都在讨论这个问题,天则所开这个会,我觉得有它自己的关注的视角。我想《预算法》的修改,恐怕一个方面我们要对具体的条文提出一些具体的意见,因为我们很多的这些学术的探讨,我们一些建议也好,如果在一个法制的国家,如果能够对现实的国家政治、经济、生活产生影响,就要按照法治的做法,必须通过法律来实施。这才是一个法,具有法律影响力的做法,我们最好把我们的这些意见主张都能在《预算法》上面得到体现,将来我们按照法律的要求,具体推进我们的工作,这个应该是自身务实的,也是常规的做法。

 但是,另外一方面,我还问了非常重要的事,法律的修改如果想做到这样务实的做法,需要我们在学理,或者从理论上,我们要回答《预算法》修改里面所折射,需要我们关注的一些最核心的问题,或者最深远的问题。因此,我感到兴元这个主题提得很好,《预算法》修改基本问题,我参加其他的活动,有一个叫征求意见研讨,这个显然关注的视角,我觉得有它值得我们去思考的一些问题,就是基本问题,我们如果能够提出所谓有建设性的一些这样的见地,恐怕这个基本问题,如果我们不能达成共识,或者说在这个问题上我们不能有一个非常多学科的,多视角的这样一个研讨,恐怕对我们所提出的这样的具体建议,我们自己心里,我认为我们《预算法》这样的征求意见也好,立法的这些工作应当成为我们去关注预算领域里面的重大问题的契机和过程。我们通过参与这样一个活动,我们更好集中地来去讨论这样一些具体的问题。

  所以,我想这个问题同样也值得关注,即使我们现在不能够在这次法律当中把它都吸收进来,但是我们大家清楚了,我们提出具体的建议,恐怕就是向我们既定的目标来去逐步迈进,也就是说我们这些过渡性的一些具体建议,都能向着一个我们未来的这样一个方向,不至于我们可能提出意见会是一个相反,甚至给我们改革目标,甚至起负面影响的这样一些建议。尽管看了它也是一个不同的这样一个议题,这是我想我们需要进行对这个基本问题的探讨。

  如果是这样,我想今天就我们《预算法》,我是搞法律的,它的法律定位我们怎么去看,这部法律到底它的法律性质是什么,它的基本法律价值是什么,这是我们需要明确的。这其实涉及了我们现今《预算法》存在的根本问题,我们看现在这次的《预算法》的征求意见稿,在第一条关于立法的宗旨,这一条当中它只字未改,王教授也讲到我们《预算法》修改,改了很多条目,但是唯独这一条没有变。尽管我们说,其实从我们务实,现实意义上说,这一条改和不改,如果后面我们具体规则,具体制度,如果我们能够按照这样一个现代预算制度去建构的话,其实它影响不是很大。但是我们还是希望在法律上能够开通民意,明确我们《预算法》到底要规范什么,要解决什么问题。我认为现行《预算法》在法律定位上有一个最为突出的问题,它是以确认和强化政府的预算权利为主要价值目标的这样一个法,包括我们草案的二次审议。

 你们看第一条,它讲为了强化预算的分配和监督职能,健全国家的预算法管理,加强国家预算法,这三句话讲的都是政府的权利。在这样一个立法的精神和原则下,实际上它必然在后面的条文里面会有很多体现这样一个管理法的一些具体的制度,具体的规则。这里我想由于它是这样的一部管理法,而不是我们所追求的,或者说作为现代各个国家所通行的这样一个预算法,它的价值,它应当是一个所谓的控权法。因为《预算法》所要规范的是我们全体公民,我们所缴纳的税款,我们让出了自己很大一部分的财产权,通过公共事务,或者通过委托代理这样一种形式,由政府具体管理。这个管理的目的是要向公众去提供我们所需要的公共服务。

      同时,为了使这样的一种关系得到最终的法律的确认,必然要有人大作为代议机关,来去对财政资金收支和管理活动当中的重大问题做出决定。在预算活动当中对中国来说就是人大必须在预算活动当中起主导作用,行使最具有核心价值的权利,比如说预算权,决定权,对预算执行和监督权,这些重大的事情必须由人大来行使。在这样的宪政架构下,预算不仅关注的是财产权,因为预算折射的是政府它的施政纲领,施政的方针。

      所以,在这样一个立法理念下,后边的确存在很多问题,比如说我们现行的修正案当中有大量的关于就预算基本制度授权,空白授权,国务院规定这样一些授权条款,这是空白性的授权。我们还存在大量的一些(例外)的规定,这些规定恐怕在我们都不需要经过人大来去审批的事项。比如说我们除了公共预算以外还有三个预算它的具体办法都是国务院规定,我们在这里面财政部门还设立了很多一些小金库,周转金,预备费,预算稳定调节基金。比如说我们财政部门还可以设立财政专供,我们在人大正式批准的预算之前,我们几个月的时候没有法定预算,我们关于科目的资金调剂必须经过人大的批准。

     因此,我想我们需要按照现代法制,公共财政和市场经济所要求的这样一些理念,来去建构我们的《预算法》基本制度。所以,我基本的一个观点解决这次《预算法》修改,应当着眼于建立现代预算,注重它具体制度的建设,而这个制度一定要体现现代法制它的一些理念和要求。同时,它又是一个务实的做法,我们不会提出我们现在完全做不到的,我们这次《预算法》的修订还是在现行的宪法,我们这样的架构下去考虑,我们要考虑我们修改意见的可行性。我的观点实际上是比较缓和的,或者是一种迈向我们理想目标的具有现实可行性的这样一些具体的意见,可能是在这个观点下面去具体进行。

     冯兴元:谢谢施老师,李炜光教授,任教授也到了,再复述一下我们议事规则,小范围讨论,每个人先讲20分钟要点,刚才施老师讲了,王老师还没讲,仅仅开了一个头。大概也就是四五位教授,讲完以后我们选几个主要的题目深化讨论。这一次合作单位,天则所的主办单位,合作单位是新浪博客。

      王雍君:《预算法》法的灵魂和主线是确定法定授权原则、程序和操作性机制。授权原则在今天这个会议上也非常合适。会议主持人给我表达见解的时间授权是20分钟,我应该严格遵守,我不超一秒。

      预算制度的灵魂就是法定授权。对《预算法》草案的看法,我想首先表达《预算法》本身的法理基础中最关键的部分是什么。概括地讲,《预算法》是一部管理公款的法。公款就是纳税人的钱,就是纳税人的钱包。我们只有这一部综合集成的法律来管理天底下最大的事。我们为什么叫天下最大的事,因为公款管理是为公共利益、国家利益、最广大人民群众根本利益中的核心元素。通常讲提高执政党的执政能力、政府的施政能力,其核心元素也是确保纳税人钱包的安全和妥善管理,这是最基本的东西。

     公款作为纳税人的钱,是我们的政府以强制无偿的方式从纳税人手中拿来的钱财。如果我们没有法律的约束,政府拿走公民钱财的行为,本质上和强盗和小偷是一样的,只是我们的政府受制于法律,受制于公民代表机关的授权,才使其看起来至少形式上、程序上像个民主法制社会中政府的运转模式。因此,我们对公款必须抱有一种非常敬畏的心态。

    公款属于公共领域,我们的《预算法》就是一部公法,不是用来处理个人的钱财,个人的权利,个人的生命,是把全体人民作为一个整体看待时,公款应被如何对待、怎样得到安全妥善的管理。应该是这样的定位。全体人民应该关心公款,因为每个人都不关心的事,就是整体的国家和人民最应该关注的事。我们看到普通公民中很少有人关注《预算法》,关注公款是否安全,是否得到妥善管理。正因为如此,能够关注《预算法》的,主要就是社会中有深厚专业基础、有深厚法理知识那些人,他们关注的不是公民个人的钱财,而是公民整体的钱袋子。应该这样去看《预算法》。

     在这个基础上我们还要知道,公款管理的重要性与其在民主法治上的深刻含义密切相关。公款是政府的生命之源,是包括政府整体在内的所有预算单位年复一年能够从公民那里,从国库那里合法获得主要资源。政府的运作需要有庞大的资产。中国有世界上规模最庞大的公共资产,主要是固定资产,但是《预算法》的焦点不是公共资产而是现金资源,讲简单一点就是公款。公款是政府的血液,是我们每年可以稳定获得,稳定得到,合法获得,维持政府机器的生命和正常运转的主要资源,所以公款如此重要。正因为这样,需要一部非常好的法律,这是我对《预算法》的定位。

     另一个基本定位是:《预算法》是一部财务法案。其他法律关注国家追求的政策目标,关注公民的权利。《预算法》不是这样的,它是规范财务问题法案。如果这部法律修订不好,我们有很多东西就不能得到很好的理解。

    公款怎么样才能得到安全和妥善管理,这里面有一个制度设计问题,有很多细节,关键点是维持三道防火墙,只有这三道基本的防火墙能够嵌入《预算法》中,使之成为《预算法》的基石和灵魂的时候,寻租的机会才能降到最低。如果制度留给了很多人很多机会寻租,防火墙就形同虚设。

     《预算法》里面的首道防火墙就是公款的处置必须经过代表公民的立法机关的授权,这个授权通常应该是年度性的,每年循环进行。这个概念我们简单地表述为法定授权原则和程序,任何情况下都不能逾越。逾越程序的结果是:很多公款的来源和使用,立法机关都不情,处置这些公款的行为就被隐藏在立法机关和公民视线之外,无法监督,因此腐败的风险很高,这是最简单的道理。哪怕人大还不能有效发挥作用,只你要宣称我们是一个法制国家,我们在公款的管理上追求民主和法制的原则和程序就是必需的。因此,法定授权原则是一个至高无上的原则,必须嵌入《预算法》中。

    《预算法》从本质上来讲就是确立法定授权的原则,在这个基础上建构一套操作性的程序。能够操作,就使得立法机关代表的预算授权不至于落空,当然还要有相应的防火墙机制的设计。这是我讲的第一点,《预算法》就是法定授权。法定授权就是未经代表公民的立法机关的明确授权,行政部门既不能从公民和自然人那里拿走钱财,也不能实施任何开支。

    为此,立法机关必须有能力实时跟踪,记录这个法定授权的执行情况,如果没有这个能力的话,我们这个法定授权纯粹就是形式上的意义,没有实质意义。因此我们还要有第二道防火墙来保障授权得到切实执行。法定授权流于形式的时候,直接后果就是行政部门在预算过程中裁量权太大了。中国社会在公款管理实践中面临的主要问题,就是在预算的准备阶段、审查阶段、执行阶段,还有预算的评估阶段,行政裁量过多的现象无处不在。当代中国面临许多挑战,其中一个关键的挑战就是建立可靠的规则、程序和实施机制,界定行政部门裁量的合理边界,哪些是边界内的不可以让你裁量,边界外的才可以让你裁量。

    我们知道中国是赶超型的国家,不能和欧美国家相提并论。在中国。保持国家体制有很高的效率和速度非常重要。这就意味着我们的《预算法》赋予行政部门足够大的裁量权。但是,这个权力再大也要有一个限度,不能排除、排斥外部的监管。西方的政治体制主要是权利分离与制衡,我们的政治体制建构不是这样的,各位看看宪法,我们是责任体制,责任导向,而不是制衡导向,但基本的内部控制还是需要的。如果基本的内部控制不到位,行政部门的裁量权就等于没有制约和监督的裁量权,这样就过分了、过度了。我坚信这些行政权再大也不能逾越法定授权。

    法定授权要落到实处,必须要有相关的匹配性操作性机制,其中一个机制是:所有公款在国库单一账户呆着。单一账户要设在央行,没有这一条,把纳税人的钱分散在许多账户,这些账户的设计都不是处在立法机关的监督之下,央行也没有办法监控。据说我们这块资金量相当大,达到20-40%。我们商业银行开设了太多的公款账户。这样的体制对公款来讲是不安全的,也不能保证得到良好管理。立法机关无法搞清楚一件事:行政部门从公民那里拿来的每一笔钱都遵从了法定授权吗?,都进了TSA这个账户吗?实践中的国库体制实际已经严重破坏了这道防火墙。

     国际通行做法是让公款缴纳直达TSA。除了TSA账户,其他的账户必须是零余额,资金在你的账户上最多呆8小时(不过夜)。这些公款要通过银行清算,2011年我们已经确立了这个体制的框架,很可惜,实践中财政部门在商业银行大量设立财政专户处置公款,严重破坏了这个体制。

     第三道防火墙,很简单,你在国库账户上资金的流进流出,必须向立法机关报告,当然也要报告政府。立法机关得知道账户的钱流进流出了多少,余额有多少。立法机关负责掌握纳税人的钱包,有权知道和监控上一个月从国库账户上进来多少钱,流出去多少钱,余额是多少,这种报告机制在《预算法》二审稿中都看不到。其实这段时间我写了一些东西,表达了一些见解,我认为《预算法》可以不完善,但是三道基本的防火墙机制不能没有,应该设置支持这三道基本防火墙机制的条款,现在出现了严重漏洞。因此,公民有理由担心他们的钱包的安全。《预算法》可以有很多条款不完善,但是支持三道防火墙的条款我们不能缺少,否则整个《预算法》缺少主线和灵魂。我们在公款管理中的腐败相当普遍,与防火墙的缺失密不可分。

    李炜光:我们在上海的时候都交流过看法,不尽一致,但是大体的方向是一致的。控制政府权利,控制政府必须做哪些事情,不想做也得做,预算经过十多年的运作,改革开放也三十年了,很多在学界,社会,对政府的施政行为,预算行为,其实形成了很多的共识。我比较奇怪的是这些很多的共识,或者是常识,它并没有进入这次《预算法》的修改条例,这个是不应该的,我们真有点白探讨了半天,王雍君教授讲得都非常重要,建立一个《预算法》控制政府,这是最起码的,但是我们发现《预算法》修改当中有一点让人失望。

    我们后边的时间非常紧了,能不能通过天则所,还有其他各个领域,大家都在参与讨论这个问题,能不能推进一下,这是我们做这件事情的意义,感谢盛洪的邀请,感谢冯兴元教授。

    第一,预算,我们更加体现到预算实际上是连接政府和人民之间重要的纽带,很多的学者都强调一个国家的政府和人民之间的关系好坏,就看你这个政府施政行为,而政府的施政行为,每一个行为几乎都和预算有关系。也就是说你的预算好坏就关系到你做什么事情,而你做什么事情能够体现出你的政府和人民之间的关系好坏。我们现在看出来,当人民根据自己的意愿需要一些事情的时候,我们政府的公共服务经常是不完全到位的,比如我们近些年发生了很多公共事件,这些公共事件比如校车事件,50多个孩子挤在一个小面包车里,最后出了事以后,严重的事故,民间的问责声音非常大。

    比如说沉船事件,死了11个。当地政府曾经为了申请修这座桥,申请了十年,都没有批下来,结果在孩子出事以后的第二天,省政府的主要领导都到位了,而且现场办公,批准2400万修这个桥。一方面我们看到政府的施政行为不能满足当地人民的需要,像孩子上学这样大家都反对关注的问题,它却没有资源的配置到位。

    现代社会当中。这个里面缺少什么呢,我觉得最缺少的就是公共选择机制,当人民需要自己的孩子上学能够非常安全,没有后顾之忧,当我们开车族走在大街上,市民遇到一些灾害来了以后,不至于遇到这么大的危险,这就是人民的意愿,这种意愿怎么反映到政府的施政行为当中去。制订预算,财政的资源是有限的,怎么能够保证用在人民需要的这些方面,这个人民是有发言权的,通过自己的人民代表,到人民代表大会上反映出来,而反映出来的不是一举手这事就过去了,应该有一个讨论,辩论,选择,最后投票表决的机制。这种公共选择的机制,咱说公共选择是西方的,也许你这么直接说它有关方面不能接受公共选择,但是至少人民选择自己需要的那些公共服务,他应该有发言权,而且这种发言权能够进入到不只是你预算公开的问责,纠错的机制,同时还直接进入你的人民代表大会决策机制,不能等以后,不能等审计,最后问责的事后的监督。

    我在决策,举手投票的过程当中,我就决定了哪部分预算用在哪个方面,马上城市建设,孩子的校车,上学的各种交通工具,马上变得不一样,严重了。

    既然这些事情已经发生了,这么多教训,我们社会有强烈的呼声,学界很多学者判断这个问题,但是我们的预算当中,很遗憾,人民代表对预算的发言权,人民代表大会及其常委会对于整个预算资金的配置,从预算的编制到进一步人民代表大会的审议,批准,开大会批准,然后到的预算执行监督,整个预算,人民代表大会的地位,作用它没有突出出来,这是一个。第二,控制政府,王雍君讲三道防火墙,非常好预算资金进入到政府运作当中,首先是要保证预算资金安全,建立防火墙,先说安全,现在是不安全。王老师讲的在国库之外还有众多的财政专款,财政专户和国库不一样的地方,就是它存在商业银行里,不会少于一万多个账户。[完整实录]

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