在解决复杂社会问题、满足多元社会诉求的过程中，需要组织采取多种方法、措施以及技术手段开展有效治理，这既涉及法律行政层面，亦关乎经济市场运行，还强调教育科技水平，需要系统全面的制度体系予以基本保障。特别是在以云计算、人工智能为代表的当下，更强调组织规则的先进与动态，通过刚性制度发挥引导调节作用、支撑治理效能，助力治理主体掌握技术治理方法的适用尺度和运用能力，继而创新管控引领的新方法、新技术和新模式。一旦制度体系有失，则会直接影响其运行效率、弱化其存续基础。因此，如何保障规则内容的科学性，提升政策的执行力和灵活决策的适用性，既维护制度权威又不失弹性空间，就是当前亟须解决的关键课题。

有效的制度体系应指向明确、要求严格又不失可执行性，在划定底线范围、基本规则的前提下，留有相当的实践操作空间，使执行者能理解、能实施。但现实工作中往往宏观指导有余而微观操作空泛，缺乏细致详尽的规定与执行计划，存在相当大的漏洞，这就容易导致执行者在操作实施过程中的“选择风险”。在趋利避害心理下，其或是只选择满足最容易、最表面部分的要求来执行，秉持所谓实用主义承担最轻松的职责，且尤其计较个人利益或部门利益的最优占据，稍有得不偿失之可能便应付敷衍；或是限于宏观框架不敢调适变通，以致执行过程中制度措施的适用性不足，无法契合区域实际产生提升引领效果。在资源、技术等因素的多重制约下，宏观制度只能“上墙”做装饰，无法转化为真正的行为指导。更有甚者借由宏观制度框架下约束范围与限制条款的不明确大做文章、违规执行，变相履行岗位职责来获得灰色收入。这样的制度本身看似并无不妥，却导致了实质上的劣政，归根结底还是在于制度内容的空泛给了投机者合理的偷懒机会。

制度体系乏力最明显的表现即难以使用，看似对行为、规则、标准与结果目标提出了要求，实则各部门却难以与本职工作相关联，共性约束有余而忽略了个性特征。面对如此高度一致的规则要求，执行者在如何做、做到何种程度方面也就只能自行解读，从而诱发“变通风险”。这主要表现为宏观目标下的规范替换、利益诉求下的主体替换、内容范围下的性质替换，部分执行者借由属地原则使制度准则改变原有的公共服务属性，将其名正言顺地用于私利私欲的满足。在严格遵照执行的表象下，无论价值取向、服务对象还是标准要求，都已显著背离组织制度设计的初衷，导致越执行越离谱的怪象。这一变通替换执行行为固然是因为执行者认知的偏离，但制度体系本身的灵活性、实用性缺陷也不可忽视，其忽略一线实际、地区差别的个性缺失最终导致了制度的低效或失效。

有效的制度体系应立足内容的合理性、全面性和科学性而产生相当的约束效力，引领执行者按要求开展行动，严守底线原则，主动规范权力、资源使用行为。但在现实工作中，制度体系往往形式要求有余而约束效力不足，部分执行者利用制度设计的漏洞盲点，敷衍塞责、消极执行，导致资源耗费过大而具体实效无从期待。部分更为隐蔽者则在表面迎合、遵照执行的假象下，深挖制度约束空隙、研究惩戒空白，继而以实质性对抗行为、欺骗行为坚持个人想法，或是表面不违反大的行为要求却也不严格领会精神实质，存有侥幸心理，寻求灰色空间；或是借由制度实施过程中的定式思维、刻板套路，向上级隐瞒制度执行事实甚至伪造执行现状，谎报业绩效果。在重形轻实的制度体系设计下，组织制度看似面面俱到、规范合理，深入实施却发现盲点、空白不少，既难契合区域实际，也难深入细节、动态跟进，这就给了执行者相当的打折执行可能，自然也就容易诱发“异化风险”。

契合治理现代化要求的制度体系必须留有相当的弹性空间，以满足新需求、适应新特征，既保证引导的先进性、时代性，又维系相当的约束力、权威性。这就要求在限定框架范围的基础上，指导原则、目标追求、行事规范、底线要求务必明晰，执行者可以结合属地具体特性选择实施操作的方式方法，却不可违背精神指示，方向性问题、取向性问题和服务初衷不存在调适空间。但当下制度体系容易因此陷入极端，或是为方便下级执行对范围底线放得过宽，将本不该由下属抉择的原则性问题全权交出，任由其调适变通而带来操作不当；或是为过度防范权限滥用而事无巨细，规范条例层出不穷、一一涉及，执行者稍有自我想法和意见即干预限制。殊不知，如此弹性错位，反而会加剧制度引导约束乏力，下属在执行过程中或是毫无顾忌、随性自我，或是拘谨受限、压力倍增，既不能发挥制度体系原本的引导指示效力，也不能迎合时代需求助力创新发展。

在提升治理效能的过程中，制度体系的基础性、指导性效用不可替代，一旦有失就会直接影响具体管控行为与方向选择。[1]现实工作中的约束乏力、引导模糊、适用不足等问题，正是在于制度体系本身设计的不完善。其一，条款内容不接地气。在制度设计初期多为决策管理层讨论商议，主观屏蔽了基层一线的实际信息反馈与诉求感受，导致信息不对称以及关注务实操作不足，这就使得最终出台的规范要求理论上合理可行，实则因大众参与度低而并非最佳。其二，大众在制度制定过程中的参与度不足，将进一步导致其对条款规范理解和操作中的不清楚、不明确。决策层过于宏观与理论化的设计多针对预测性、推论性现象，而并非部门、区域的现实诉求与问题，在高度概括性制度的引导下，执行者很难迅速将其用于行为指导与方法选择。加之后续考核评测标准的千篇一律，更容易诱发实施操作行为的模式化、套路化，无法真正将规范性指导具体化为对方向目标的正确判读、价值选择的正确把握，最终导致制度空泛性与盲目性并存，诱发必然的自由操作、自我操作。其三，制度生成模式依然存在形式化问题，多强调形式流程到位、各层级领导表态到位，却忽略了最该关注的社会变化趋势与诉求创新，以至于现实与问题早已发生变化，制度体系本身的关注焦点却纹丝不动，固守于形式的完备得体却不顾效果的滞后落伍。在动态的发展变化中，原本应该立足问题解决的条款规则反而变成了形式主义的产物，如此缺乏时效性的制度在执行时也就难以取得目标效果。

制度设计本身的缺失已然导致制度执行过程中的模糊，若执行者尚能清晰认知、领会宏观条款背后的初衷、目标，还可从一定层面规范具体实施过程，但现实工作中部分执行者的意识缺乏、水平有限进一步弱化了制度体系的权威性、效力性。源自执行者的制度落实不力的首要表现即必要的制度意识缺乏，导致个人难以主动摒弃有碍规则执行的主观情感因素，使得私人情绪混入公共事务，从而公私不分、原则不明，既无视制度条款的强制性、权威性，更忽略公共资源的服务性。不仅如此，主观情感、心理情绪的干扰还使得执行者面对制度要求时容易产生自主打折行为，即在博弈心理下，执行主体是否愿意全力以赴、遵照执行，不是取决于制度规则本身的强制性与权威性，而是取决于个人对预期效果的评估，只有当执行者有一定的利益追求且执行制度可以加速其目标实现时，其才愿意遵照执行。一旦个人局限于眼界格局，无法主动识别制度对目标实现的决定性影响，过分注重眼前得失，就会选择不执行。加之综合协调、理解拓展能力的缺失，更进一步限制了其具体执行方法的选择和沟通交流的效果，稍有意外，执行者就会被动消极、束手无策。

有效的制度体系要想发挥超常引领效果，还需要与之匹配的执行机制加以保障，然而在制度体系设计本身存在漏洞的现状下，还同时存在执行机制不健全的问题。原本为保障实施效果与效率的监督依然不乏“唯形式”“唯数据”弊端，难以深度运用高新技术，以大数据追踪分析整体流程、发现异常现象，对于问题、缺陷的滞后性发现纵容了投机者的不法行为。不仅如此，对于切实执行效果的评估、检查也限于表面的留痕、文字汇报以及形式上的审批完备，难以通过完善信息交流平台、数据共享平台预测制度执行的发展趋势，也无法客观测评制度执行资源是否运用得当，更无法及时发现执行盲区以及判断执行行为是否偏离了制度计划，自然也就无法形成一定的制度预警以完善指导引领行为。事中监督的缺位与乏力还会进一步导致后期追责、担责的不力，在无法客观、精准评估“所做”与“所期”间差距偏失情况的现状下，无论责任主体、责任客体、责任范围还是追责程序、追责方式，都将沦为空谈，无从产生行为压力和激情动力。

制度效力的充分发挥不单决定于内容细则本身，还不可避免地受到外界政治生态环境的影响，良好的组织氛围将更有助于下属领会精神、能动执行。结合我国社会现实环境来看，因受传统思维影响，现代治理所倡导的法治与效率难以被真正重视。若单从制度形式来看并不缺少规范条例，下级部门也时常强调、大力宣传上级指示，但实质上人情关系依然会干扰公事处理，公共事务很多时候依然不得不考量亲疏远近和背景、后台，人治特色依然较为浓厚。尤其是在制度与关系发生对峙时，法治思维的缺乏常常导致执行者仍然偏好唯上是从，唯恐思虑不周而加剧自我职场风险。如此也就导致大数据技术并不能真正成为公平评判、理性决策的客观参考依据，现代治理所强调的效率还是让位于无形的职场规矩。无论是意见征集还是路径规划，决策层依然习惯请示、汇报。这也就不可避免地导致了制度执行中的碎片化、滞后化。同时，法治思维的缺失也加剧了规范约束的形式化，执行层限于对人情、人治的信奉，并不真正在意追责担责机制的严格执行，制度并未内化于执行者的内心。在更信赖靠山、背景的心理下，其往往认为只要上级不否定、不反对就可保监督检查无忧，致使相关条例规定流于形式，严重影响制度的权威性。

提升制度的权威性，首先要保证制度内容的先进性、科学性、合理性与适用性，确保制度能指导现实工作、引导下属执行。其一，立足框架、界限设置的科学性，确保引领指挥行为有效务实。决策层在进行制度设计时，必须首先契合事物发展规律，留有必要的延伸、解读空间，以方便执行层结合区域或部门实际进行务实性解读与细化。在此过程中，应充分利用大数据、云计算等技术构建经验库、案例库，畅通信息交流渠道，确保引领思想的前瞻性。其二，立足标准要求的可操作性，提升制度质量。其关键在于可细化、可拆解、可融合，在把控宏观方向、价值取向与目标追求的基础上，结合执行层的不同诉求与行事流程，适度放宽技法路径选择权，并适当忽略形式要求，允许执行者结合实际情况灵活调整操作的顺序流程。在此基础上，为切实提升制度内容的可操作性，有必要对一般行事程序、流程步骤进行规范。这并非干预执行者，而是凸显制度规则对实体性问题和程序性问题的同样关注，让执行者更清楚地知晓做什么、怎么做，以减少系统性误差。这也需要通过大数据技术强化制度设计的科学性、全面性。其三，紧跟时代要求提升治理效果，以动态化创新实践、变革视角逐渐革除制度体系中的落后理念和定式思维，在广开言路的过程中去粗取精，注重不同制度要素的衔接，以满足诉求，夯实治理基础，在稳固基础上有所突破、实现发展。其四，坚持宏观制度体系与部门规则条例“两手抓、两手硬”。以统领性制度框架为基础，深入领会组织发展精神、目标追求，继而结合部门责任、具体要求延伸出相关的细则规范，在整合部门现有资源的基础上形成具有个性特色的配套制度。

构建完善科学的制度体系只是强化治理效能的第一步，对客观规则的科学、能动解读将更直接地影响执行操作，这就需要在提升制度质量的同时提升执行者的综合素养，使其能理解、能驾驭。其一，培养法治思维，构筑制度意识，将制度规范内化为行为参考的首要、权威标准。这就需要保证制度体系本身的可操作性，以务实效果令人信服、愿意配合，这一精神上的绝对认可与信赖将直接转化为执行动力。需要强调的是，以制度为行为的首要参考，并非忽略民众感受，相反，真正有效的制度应该着力反映现实问题、民众诉求而具有针对性，这就要求执行者在实施过程中坚持以人为本，实现规范条款与民众需求的有机融合。其二，适度增加必要的激励措施，以凸显组织对制度执行效果的重视与认可。这就需要在晋升考核机制中增加对制度解读能力、务实操作能力的测评，结合具体岗位职责、目标要求和行为规范考察执行者的服从度、灵活性与务实性，真正实现“能者上、庸者下”，尤其要严惩不执行、乱执行行为，对机械呆板对标者、偷梁换柱变通者严厉惩戒。其三，为实现治理现代化，迎合社会创新发展趋势，决策层与执行层都应主动培养关联思维，打破传统的定式思维，善于进行关联性思考，能立足全局发展，从有限领域内的科技创新看到其对自身工作方式方法的启示，将制度规划更迅捷地与实际问题相结合，从而不断增强与时俱进的执行能力。

高效务实的制度体系从来不是孤立条款的汇总，而是立足现实情况、具体问题，借由指挥实现部门联动，即各层级、各领域都需要相关的规范条款支撑原则框架。其一，立足制度内容本身的切实、精准执行完善监督执行体系。这就需要以考核压力、标准测评施压执行者，使之正确理解、规范操作，以监督范围与检查形式的丰富有效使其规避违法违纪行为，既保证制度的权威性，也提升制度的可操作性。其二，有要求就必须有结果，有结果就涉及认同标准与认可过程。制度体系在规范行为过程的同时，还需要关注后续执行效果的评估，以间接反馈引领指导效果。这就需要既关注经济效果又兼顾诉求满足，以价值增值和民众获得感来共同评估制度质量，确保制度实施有始有终。其三，为保障制度体系的持续管控效力，还应强化追责机制的动态性、全面性与精准性，结合大数据、云计算等技术对制度执行过程与执行效果进行数据汇集、分析异常波动并据此进行后期执行结果模拟，以减少管控约束的盲点、空白。其四，创新性地构建制度执行效果数据库，借力大规模的客观数据解读、规律分析，实现制度管控过程、引领效果、预期效用的客观呈现，继而有的放矢、理性完善，提升制度执行效益。

正向积极的组织氛围不仅有助于提升制度措施的创新性、能动性解读水平，更能以典型范例产生示范效应，提升引领约束效果，使身处其中的个体不仅心有顾忌，更不失追求与动力，源自制度的指导也才具有实施的基础。其一，进一步强化干部回避、交流、轮岗等制度规定，以打破人情关系网来实现管理的法治化、制度化，使身处其中的个体只能按制度来而不敢按关系来，在公事公办、原则优先的组织氛围中逐步弱化人治思维、关系论调。其二，维系领导者在精神与行为上的双重干净状态，通过法治思维促其“涵养道德操守，明礼诚信，怀德自重，保持严肃的生活作风，培养健康的生活情趣”[2]，尤其是通过理论学习、政治历练不断强化个人自制力，做到慎独慎微。以“稳住心”而“管住行”，保障后续用权过程中的廉洁，以“心有畏”而“言有戒”，切实处理好公和私、情和法、利和法的关系，为制度执行者提供良好的执行环境。其三，优化组织工作程序，减少事务性工作，强化对干部个体的认知引导，通过正、负清单制度使其明确行为底线、端正发展方向，同时完善干部容错机制，从制度上减轻干部的思想包袱，提升其对制度的接受度，以强化其主动实施意愿。

作者：张进财      来源期刊：《领导科学》2020年19期