社会保障基金是一项取之于参保单位和个人，靠财政担保和弥补不足，用以对特定对象提供物质补偿的专项基金，在整个社会保障制度中占有主导的地位。目前，我国社会保障基金分为养老保障基金、失业保障基金、医疗保障基金、工伤保障基金和生育保障基金和地方政府筹集的其他保障基金等，它为构建和谐社会起着极其重要的作用。加强对社会保障基金管理和监督尤其重要。审计法规定“审计机关对政府部门管理的和社会团体受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支，进行审计监督。”当前，我国社会保障体系尚不健全，社会保障审计如何适应新形势的要求，更好地为建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系服务，是摆在审计人员面前的新课题。在此，我们结合近几年对社会保障基金审计情况，谈一些粗浅的看法。

　　一、社会保障基金审计的现状与分析

　　社会保障事业的发展客观上也为社会保障审计更好地履行独立经济监督职责、在建立完善的社会保障体制过程中充分发挥审计的作用提供了更广阔的空间和发展的机遇。但是社会保障基金审计工作既面临着新的机遇，也面临着新的挑战：

　　一是社会保障资金种类多，包括养老、失业、医疗、工伤、生育等社会保险基金；救济、救灾、扶贫等社会救济基金；发展社会福利事业的社会福利基金；住房公积金、廉租住房资金；法律、法规和规章规定的其他社会保障资金，涉及面广、量大。目前审计受审计手段和人员职数的限制，无法全面的对审计对象进行全方位的审计覆盖，在时间范围上和空间范围上也不能全面的覆盖，审计深度也必将受到影响。

　　二是收支渠道复杂，其资金来源有各级财政拨款、单位及个人缴纳、基金存银行的利息收入、结余基金购买国库券利息收入、滞缴罚款收入、调剂收入、补助收入、赞助收入等。其基金支出有养老、医疗、工伤、生育、失业、下岗、低保、救灾、扶贫、助残和贫困户临时救济等。目前除了对社会保障资金账面收入、支出及使用情况的准确性、合法性进行审计，还没有对资金使用的效益情况实施审计，也未能同其他专项审计有机地结合起来，充分利用审计资源；而且社会保障审计多数是事后审计，审计工作相对滞后，未能发挥应有的作用。

　　三是政策性极强。社会保障基金是社会关注的热点问题，与人民群众生活密切相关，政策性很强，如缴费政策、资金管理政策、资金分配政策等非常繁杂，只有全面掌握准确理解，才能少走弯路理顺关系，但对许多社保审计工作者来说，对国内外社会保障制度的学习和研究还不够，伴随着社会保障制度的不断完善，已有的政策法规在不断的修订和完善，同时又有大量新的政策法规在不断的出台和颁布，这都需要下功夫学习和掌握，以提高审计人员的综合素质和水平。

　　四是管理和经办机构多、涉及部门多等。社会保障基金审计缺少必要完整的审计平台（社会保障预算体系），审计监督既不全面，力度也不够，不能全面反映社会保障基金的结余情况，也不能正确计算社会保障基金的增值情况。　

　　五是统筹层次不同，基金管理主体分散。目前中央和省属企业养老保险、失业保险实行了省级统筹，地方保险基金的统筹层次也不尽相同，医疗、生育、工伤保险实行地市级统筹或县级统筹，一些企业还建立了补充医疗保险和补充养老保险，统筹的层次还处在较低的水平。这样的管理体制，使基金节余分散，管理难度增大，同时在保险基金的管理上严格限制了基金的投资渠道，只允许投资国债和银行定期存款，地方结余保险基金的投资渠道还没有打开。社会保险的事务性管理和基金的运营，其管理模式是政府行政命令式的管理，而非市场指导下的商业化运作，这使基金在运营过程中存在很大弊病。上述运作方式给审计工作带来一定的难度。在具体实施和操作中，目前还没有社会保障基金投资绩效审计方面的审计规范和评估标准的制定，现有的评价参考等级较为笼统，不够细化，尤其对审计事项的效益性评价、产生问题的原因分析和责任划分更为困难，对审计作用的定位还不够明析。

　　通过这些年社保基金查处问题的了解和分析，社保基金管理不规范的主要原因：一是认识不到位，法制观念比较淡薄。一些单位和领导对建立社会保险制度的重要性认识不足，财经法纪观念不强，有令不行，有禁不止。二是管理体制不顺，统筹层次不高，标准不统一。各社保经办机构之间、地区之间不能实现信息资源共享，缺乏沟通和协作。这种分散式的管理体制以及标准不一的问题，不利于社会保险基金的管理和社会保险关系的接续。三是制约机制不健全，没有形成监督合力。各级劳动和社会保障、财政、审计、银行等部门对社会保险基金都负有监管职责，但缺乏系统、长效的监督机制，监督效果打了折扣。四是社保经办机构经费短缺、人员少，运用现代计算机技术管理社保基金的能力普遍不足，管理手段落后。因此，要做好对社会保障基金审计监督，管理制度有待进一步完善；制约机制有待进一步健全；审计方法和手段有待进一步创新和改进。

　　二、社会保障基金审计的思考

　　在社会保障基金审计中，针对社会保障基金来源渠道多样、程序复杂、各环节紧密相扣的特点，应从以下方面考虑：

　　（一）社会保障基金审计应抓住四个重要环节。

　　一是在基金征缴筹集环节上，应重点关注社保基金是否严格按照规定征收，征集手续是否完备；保费征缴率是否与参保面相适应，如适当抽查审核单位工资发放的花名册，一方面审查各参保单位是否将应参保的所有职工纳入参保范围，缴费基数是否依据统计部门公布的工资总额构成全部列入，有无未纳入缴费基数的工资项目；另一方面审查职工个人缴费工资基数是否按照上一年度职工月平均工资确定，是否及时足额缴纳；有无擅自提高征收比例、扩大征集范围、随意减免等问题；基金收入是否完整，利息收入、运营收入是否计入基金总额。

　　二是在基金支付环节上，根据社会保险基金管理的相关规定，主要审查有关单位是否依法及时足额支付社保资金，支付过程审核手续是否完备；检查有关单位是否存在虚列支出、挤占挪用、虚报冒领、转移基金等行为；审核领款人是否及时足额领取社保资金等。二是规范社保基金收支。规范收支要看有没有严格的制度、有没有严格的程序、有没有漏洞，内控制度是否严格，内部程序是否科学。

　　三是基金管理环节上。社会保障基金是否专户储存，是否安全有效；调剂基金的上缴下拨是否按规定执行，有无隐瞒、漏报问题；管理行为是否以法律法规制度为依据，是否及时拨付资金，有无挤占挪用、贪污等行为；基金运行管理控制是否健全，是否存在薄弱环节。

　　四是注意政策性、制度性和涉及公平正义的问题。审计应注重征缴面的大小、个人账户是否做实、发放是否合规，审计对查实的问题要研究产生问题的原因，找出解决问题对策。

　　（二）社会保障基金审计应把握六个重点。

 　　一是突出审计重点，跟踪资金流向主线。基金从征收到支付使用涉及部门单位多，参保职工面广，资金流量大。资金从哪里来，到哪里去，审计应该从源头查起，紧跟资金流向，摸清其来龙去脉。包括基数核定、征缴入库、财政专户存储、审批支付等每一个环节，凡是有资金存留的地方都应纳入审计的范围。与此同时，审计力量和其他各项审计资源非常有限，因此在坚持全面审计、突出重点的原则，着力抓好对那些影响大、基金量大、涉及面比较广的社保基金的审计监督。如养老保险基金审计、医疗保险基金审计等。

 　　二是认真开展审前调查，强化内控制度测试。一般情况下，只注重财务账目的审计，忽略了内部控制制度的审计。在对项目实施审计前，审计人员应认真开展审前调查，熟悉各项社保基金的财务管理制度、内部控制制度，提高自身对征收、管理及使用社保基金全过程的认识。从内控制度制订上寻找缺陷，要从内控制度测试入手，了解基金管理运营中存在的主要问题和风险，查找缺陷，分析业务操作中的薄弱环节，积极探索突破口，明确审计工作的重点和难点。

 　　三是关注业务与财务的联系。社会保险基金历经征缴、入库、专户存储和待遇支付等环节。财务和业务一个反映的是财务数据、另一个反映的是原始资料，它们有着相互联系、相互制约的作用。基金管理有一套完整的操作规程。操作流程上，基数核定、保费征缴欠费催收、个人账户配置、待遇支付都由业务科室操作，而财务数据是在业务科室提供数据的基础上审核并进行账务处理的；业务对账务数据处理的结果进行核对和落实。审计过程中有意识地了解基金业务的工作流程和操作规则，将业务与财务联系起来，通过抽查一定比例的业务资料档案，从科室之间的衔接配合中找出不协调和缺陷，分析管理漏洞和制度缺陷，从而发现和揭露资金管理中存在的问题。

　　四是适当开展延伸审计，确保审计监督效果。来源多渠道，使用范围广是社保基金的重要特征。在对基金管理单位的业务资料和财务资料进行审核检查的基础上，加强对基金收入来源及使用去向的延伸审计，对于社保基金审计来说尤为重要。在确定延伸审计样本时，要注意将随机抽样与判断抽样相结合，以确保延伸审计有的放矢，富有实效。

　　五是准确掌握政策、法规，检查政策落实情况。社保基金是社会关注的热点问题，与人民群众生活密切相关，政策性很强。如：缴费政策、资金管理政策、资金分配政策等，中央政策地方法规，非常繁杂，只有全面掌握准确理解，才能少走弯路理顺关系。审计过程中，应注重检查、了解各项政策和制度在本地区的落实情况，注意揭露对政策及制度落实不到位、执行不力等问题。

　　六是充分利用计算机开展审计，着力提高审计效率。社保基金资金量非常大，常规审计工具已不能适应审计需要。尤其是针对诸如基本医疗和基本养老保险的参保人数都在数万人以上，将数据导入计算机或电子资料存盘，选择一定条件进行筛选，就会很快提取到审计所需数据，达到事半功倍的效果。此外社保基金是社会各界共同关注的问题，审计中要充分运用其他检查部门对基金检查的结果，既省时省力，又能达到审计的目的。

　　（三）从宏观入手，微观着眼，促进完善社会保障制度。社保基金的运营事关社会稳定及经济的可持续发展，关系到大多数人的切身利益，必须把各项社保基金的征收、使用、管理情况作为重点进行审计。但社保审计不能仅局限于查错纠弊，更重要的是从管理上、制度上发现和揭露问题。从目前情况来看，社会保障制度无论从法律法规和制度建设的角度，还是从管理、运营和监督检查的角度都存在不完善的地方。例如，最该享受社会保障的人却没有得到社会保障，不该享受、或者说不是急需社会保障的人却先得到。我们只有从宏观入手，从制度入手，关注各项社会保障政策和措施的落实情况。在社会保障方面制定和出台了一系列的方针、政策和措施，在实际执行中，这些方针、政策和措施是否得到贯彻落实，有无片面理解中央有关社保政策的意图，落实政策不到位或执行政策存在偏差等，从管理上、制度上和体制上找问题、查根源、提对策，才能完善社会保障体系，促进建设和谐社会。

（四）审计中要及时和相关部门的沟通，确保监督机制的落实。审计要召集财政、税务、劳动保障、民政、房改、卫生等相关部门和单位进行沟通和交流，举行负责人及有关人员举行座谈会，了解和掌握在社会保障资金的管理和运行当中存在的问题，争取这些部门的理解和支持，以便更好地配合我们做好社会保障资金的审计监督工作。并且在最大程度上克服各级劳动和社会保障、财政、银行、审计等多部门监管，各自实施单一职能，监督效果弱化的缺陷，按照国家规定向社会定期公告，形成有效的舆论监督和社会监督，获得一个强有力的监管合力，使制约机制充分发挥作用。

　　（五）注重培养审计人员的理论水平和政策水平，提高审计人员综合素质。就目前与社会保障工作相关的法律、法规、规章、政策和方针相当多，而且还在不断的完善和出台当中，要搞好社会保障资金的审计，就必须理解和吃透这些文件精神，熟悉和掌握有关的政策、法规。这就要求审计人员不仅要具有较丰富的专业知识和较强的审计业务水平，更应具备强烈的政治责任感和历史使命感。在业务素质方面审计人员应不断更新和充实自己的相关知识，在道德素质方面审计人员要培养较强的敬业精神，吃苦耐劳、任劳任怨的工作作风。每个从事社保审计的人员都要刻苦学习，努力钻研，做到政治素养、理论水平高于他人，专业知识强于他人，工作作风硬于他人，充分运用现代化的审计手段，节省人力，节省资源，为最基层、最贫困的弱势群体做好社会保障资金审计工作。

　　（六）逐步推行社会保障基金审计结果公告制度。首先各级社会保险基金经办机构应增强基金管理的公开性、透明性，其次试行审计公告，加大对外披露审计信息的力度，采用适当的方式逐步向社会公众公开，这样既可以让人民监督社会保障基金投资的绩效和审计的结果，同时也有利于提高政府的威信和审计工作的透明度，增强审计监督的力度。当然做好审计公告的前提是审计人员的业务过硬、审计程序合法、认定的事实清楚、证据确凿、定性准确、评价客观公正，这样才不会引发行政诉讼。   

　　（七）加快建立社保基金的内部审计制度，以及时发现和处理基金运行中出现的问题。注重从源头抓起，根据资金来源和流向层层监督，找出各个环节管理上存在的漏洞和问题，促进和维护基金的良性循环。建立社保基金内审专业机构，要根据《审计法》和《审计署关于内部审计工作的规定》、《社会保险审计暂行规定》，结合基金内审的特点制定内审规程。如建立审计计划、审计方案、审计程序、审计内容，内部控制制度的检查方法、评价标准以及内部审计结果、审计分析等方面的制度；基金内审资料的报送传递制度；内审例会制度；联审、互审制度；内审工作定期交流制度等等。制度的建立与健全有助于工作的开展和作用的发挥，从而推动基金内审工作走上法制化、规范化，使得内审人员在工作中有法可依、有章可循。社保基金内部审计监督，要深入到社会保险业务的各个领域，做到系统、全面，保证社会保险业务活动的合理有效性，规范基金运营，从而加强对基金的管理、监控。内部审计与会计监督相辅相成、有机结合，可以促进审计工作和财务管理的共同发展，防患于未然，对杜绝基金的挤占、挪用现象能起到事半功倍的作用。

　　（八）尽快制定保险基金的投资管理办法，依法管理和规范基金投资。社保基金关系到广大人民群众根本利益，需要以立法的形式加以保证。因此应尽快对社会保险基金投资立法，依法管理基金的投资，财务风险的防范都应制度化、法制化，使社会保险基金在运行过程中真正做到有章可循、有法可依，防止出现管理混乱的现象，给国家经济和社会的稳定造成不利影响。同时建立社会保险基金的投资管理机构和监管机构。明确各自的工作职责，按照基金投资管理办法进行投资和监督管理。投资管理部门和监管部门应相互制约，有各自的职责，互不隶属。投资管理部门内部要严格遵守国家投资法规和政策进行投资管理，监管部门还应具有较强的独立性，按照法律规定的投资办法进行独立的监督和检查，确保基金按照规定去运转，使。同时，应建立分权制衡的运作机制，基金的运用决策系统、执行系统、考核监控系统，由此形成相互协调，相互制约的分权制衡机制。

　　总之，社会保障资金涉及到广大人民群众的切身利益，是老百姓的“养命钱”、“救命钱”，所以社会保障牵涉的是社会的弱势群体，接受者大多是最基层、最贫穷和最需要关怀的特殊群体，最能体现党和政府对广大人民群众的关怀，直接关系到党在人民群众中的形象，关系到社会的稳定和长治久安。所以对社会保障资金审计这项工作开展得好坏至关重要。审计就不能仅限于对其真实性、合法性、合规性，查错纠弊，查处违纪违规等问题的审核上，更重要的是要结合审计开展大量的审计调查，从管理上、制度上发现和揭露问题，层层推进，深入分析，从管理机制上剖析产生问题的根源，向政府和有关决策部门提出切实可行的建议，进一步促进我国社会保障制度的完善。 

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