教育改革和发展涉及三大利益相关方，即政府、学校和社会。从根本上说，社会是教育的托付者和受益人，是教育改革和发展的最终需求者和价值主体。但社会的利益需求和价值观念对教育改革和发展的影响不是直接的，必须通过政府和学校的力量才能实现，因为政府是教育的主办者和主管者，学校是教育的承办者。[1]政府和学校办学的权力本是来自于社会的委托或让渡，但这一本源往往被改革者所忽略，很多教育改革单单从国家的立场、行政的意志、专家的理性出发，未能观照社会公众的利益诉求，也很少主动寻求民间社会的支持。通过对民间力量的分类剖析，可发现决定民间群体是否支持教育改革的关系原理。当前我国教育改革进入“深水区”，探明民间社会对教育改革的利益诉求，由此判定改革的支持和阻力来自何方，对于深化教育领域综合改革至关重要。

一、教育改革和发展所涉及的民间力量

本文所说的“教育社会支持”是指支持教育改革和发展的教育外部社会的力量，主要包括政府和民间力量两部分。[2]要了解教育改革和发展有怎样的民间支持，首先需要区分教育改革和发展涉及哪些群体、这些群体各有怎样的特点以及它们与教育改革和发展具有怎样的关系。

1.教育改革和发展的关键民间利益群体

由于教育具有正向的外部效应，即它能使受教育者和提供教育者之外的第三者受益，教育系统外的社会个体或群体均可视为“教育利益相关者”，他们自身会受到教育改革和发展目标实现过程的影响，他们的活动亦能够影响教育改革和发展目标的实现过程。然而，不同的群体和教育具有不同性质和不同程度的利益关系。米切尔等人从三个维度区分了利益相关者的关系，即影响力（power）、合法性（Legitimacy）和紧迫性符合其中某一种或几种属性，即可被视为某种程度或类型的利益相关者。[3]

影响力是指某一利益群体是否拥有影响教育改革决策的地位、能力和相应的途径；合法性是指某一利益群体是否被赋予法律意义上或者特定的对教育改革和发展的索取权；紧迫性是指某一利益群体引起教育改革和发展关注的程度，或者其利益诉求被延迟处理可能使教育改革和发展遭受的损失程度。

根据影响力、合法性和紧迫性三个维度，可以在普遍的教育利益相关者中，区分出对教育改革和发展的利益诉求相对强烈、且对教育改革和发展具有影响力的民间利益群体。同时，根据对教育改革和发展事实的经验判断，并参考相关研究文献的关注重点和出现频率，可把学生家长、知识产业和人才市场视为教育改革和发展的民间力量中三个关键利益群体。这三类关键利益群体的性质、地位、作用机理和相互关系，可以在利益相关者理论的整体视野下，特别是在影响力、合法性和紧迫性的维度上获得更好的诠释和理解，并在教育改革和发展的民间支持实践中获得更好的表现和检验。

2.关键民间利益群体的结构特征

（1）学生家长：内生型利益群体

大多数家长都会为子女接受教育投入大量的资本。时间和期望，其教育回报率会影响家长实际的教育投入。学生及其家长是教育改革的成果、风险和代价的实际承担者，因此，在教育社会支持的民间力量中，学生家长是与教育改革和发展的关联最为直接和紧密的群体，它同时符合影响力、合法性和紧迫性三个属性，是教育改革和发展中的内生型利益群体。

（2）知识产业：结构嵌入型利益群体

教育作为知识创造与传递的主要载体成为知识经济的基础产业，并衍生出相关知识产业群体的参与，包括民办教育机构、考试组织、研究团体、民间组织、出版社、传媒界、教学设备研发销售商等知识产业经营群体。其中，民办教育机构已发展出民办高校、独立学院、教育集团、网校、民办学校、教育培训机构、家教机构、学前机构、高考复读教育、留学服务机构等各种形式。这类利益群体脱离学校教育过程而独立运行，但在功能上直接嵌入教育改革和发展的某个或某些环节，他们通过提供服务、材料、设备或其他条件性资源来满足公众对教育的多元化需求，从中获得物质利益或精神利益，可称之为结构嵌入型利益群体。

（3）人才市场：关系嵌入型利益群体

对社会而言，教育的过程同时是人才生产的过程，以各类企事业用人单位为主体的人才市场是人才消费的主体，也是教育改革和发展的第三支民间利益群体。人才市场是独立市场化运营的，但它与教育改革和发展的全过程有一定的外部相关性，通过就业市场的导向作用和人才消费的杠杆作用，影响教育改革和发展的方向与内容，对教育过程起倒逼。协调和促进的作用，可称作关系嵌入型利益群体。

以学生家长、知识产业和人才市场为主要群体的三支民间力量因切身利益而以不同的方式与教育改革和发展发生关联，他们是关涉教育改革和发展的重要变量，既可能成为支持的力量，也有可能成为阻碍的力量。教育改革的日常事实表明，“人们总是基于教育改革同自身的关系来选择对教育改革的态度与行动”，[4]因此，探析这三个主要民间利益群体为何、如何参与教育改革和发展，有助于对教育社会支持中民间力量的理解、预测、适应与引导。

二、关键民间利益群体如何参与教育改革和发展

虽然社会公众普遍认为需要进行教育改革，但具体到某一项教育改革政策和措施，其社会支持率往往不高。譬如，符合公共利益、长远利益的教育改革设计，因与某些社会个体或群体的个人利益、部门利益、眼前利益相冲突，常常会遇到强大的阻力。根据利益相关原理，社会个体或群体从改革中看到或得到的利益越多，包括经济收入、工作条件、福利保障等物质利益和机会、地位、声誉、理念、使命与自我实现等精神利益，就越能焕发其在改革中的积极性和创造性，反之亦然。

支持作为一种作用力，它对于事物的作用效果取决于这种作用力的着力点、方向和大小。相应地，民间群体对教育改革和发展的支持状况，也取决于：（1）民间群体能从哪方面的教育改革和发展获得利益，决定着民间群体将主要关心教育改革和发展的哪个方面；（2）教育改革和发展的方向与民间群体自身利益的方向是否一致，决定着民间群体是否愿意支持教育改革和发展；（3）教育改革和发展能为民间群体带来的利益增量有多大，决定着民间群体在多大程度上支持教育改革和发展。

1.利益着力点决定参与的内容。

民间利益群体对教育改革和发展的利益着力点可从内容和途径两个方面来看。就内容来说，教育改革可分为对受教育机会的改革和对教育内部要素的改革两种类型；就途径而言，参与教育改革和发展的可能途径有参与政策制定、关键资源配置和直接行动参与。[5]

相对而言，以学生家长为主体的内生型利益群体主要关心受教育机会的改革。家长对子女的人生负有责任和期望，在受教育程度与职业收入、社会地位挂钩而优质教育资源稀缺的环境下，家长的利益首先指向子女接受优质教育的机会，以此促进子女向上流动或实现精英阶层再生产。所以，家长很可能不了解不同的学校有哪些不同的课程设置，但却非常清楚本地区的重点学校及其升学率排名，甚至了解学校里哪个是最好的班、谁是最好的班主任。因此，招生考试改革、教育均衡化改革、“择校”问题、“幼儿园入园难”问题等，触及到家长的首要利害点，是家长呼声最集中的地方，家长甚至会在这些方面投入过度的关切。而基础教育课程改革、“减负”问题、教师评价改革、教育管理体制改革等涉及教育内部要素的问题，对家长而言是次要利害点，只有在首要利益得到满足之后才会受到关注。学生家长正是通过迎合、抵制或漠视教育改革的行为方式，直接影响基层教育改革与实践。对于教育改革政策的制定，家长群体的直接影响力却相当有限。

以知识产业为主的结构嵌入型利益群体主要关心特定教育要素的改革。这类利益群体是在教育改革和发展的过程中迎合某种社会需求而自发生长起来的，他们参与教育改革的合法性先天不足，是在政府规定的体制框架下依附于教育改革和发展而存在的。因此，特定的教育要素是他们获取合法性和利益的来源，一旦被改革切断，利益链条就会断裂。比如，办学体制牵涉民办学校的合法性及利益，公共教育服务体制牵涉民间组织参与的合法性及利益，“减负”及“择校”治理触及了培训机构和家教机构的既得利益，招生考试改革牵涉考试组织的利益，课程改革牵涉研究团体和出版社的利益调整，制造教育改革“热点”问题是传媒界的利益来源，教育均衡化改革给教学设备研发销售商带来利益契机等。在参与途径上，知识产业群体因掌握大量的资源，因而能在关键资源配置上对教育改革和发展起到一定的影响和支持作用。但这种影响作用的发挥常常受到管理体制的干预和限制。

以人才市场为主的关系嵌入型利益群体同样关心教育要素的改革，但不同的是，其关注更为整体，是对整个人才培养模式及其结果的关注，重点在于按照特定培养目标和人才规格制定课程、教学、管理和评价体系。在充分竞争的人才市场中，用人单位主要看重劳动者的个人素质和实用技能，特别是劳动者能为雇佣单位创造独特价值的潜力，而非其文凭学历、家庭背景、社会关系等外在因素。用人单位对教育的期望，不仅是出自社会责任，也是为了自身的生存与发展。如果教育不能提供高质量的人才资源，企业据此发展、生存的基础将会荡然无存。这种教育危机意识是上世纪80年代美国企业界走上教育改革前台的主要原因。在教育变革方面，美国的企业界是一支与政界、教育界鼎足而立的力量，是有资格评判教育质量好坏的重要利益群体。[6]我国人才市场的竞争尚不充分，但大学生就业难与民工荒同时存在所呈现的人才供求的结构性矛盾，已使用人单位对教育的人才培养模式形成了诸多抱怨、批判和期待。人才市场主要是通过传达这些意见，进而对教育改革施加压力来参与教育改革和发展的。

2.利益方向决定支持的意愿

教育改革和发展必然包含从一种状态到另一种状态的转变。比如，课程改革是从知识本位转向能力本位，教育均衡化改革是从效率优先转向公平优先；教育管理体制改革是从“高度行政化”转向“去行政化”。但这样一种对教育改革方向的陈述是从全局视角、专业视角出发，而非民间群体的视角。民间群体是活在此时此地的，教育改革和发展对于他们来说，最重要的不是改革前的状态与改革后的状态，而是改革中的现实状态。教育改革的推进有渐进性的特点和实效性的问题，因此，在改革政策的理念、文本、宣传与教育教学实践的现行体制之间，存在着割裂现象。民间群体对教育改革和发展的支持意愿也相应地存在割裂，即民间群体普遍愿意支持整体的教育改革和发展，但具体到和自己的切身利益相关的教育改革内容时，则会意识到个体的力量不可能对抗体制的力量，进而会选择博弈或妥协，努力争取在现行体制下的利益最大化，并据此表现出是否支持教育改革。

民间群体对教育改革和发展的这两种支持意愿，前者可称为表层意愿，后者则为深层意愿。表层意愿表达的是人们对某种行为是否认同，深层意愿则显示人们是否会从事某种行为。民间群体是否发出实际支持行为，由其深层意愿决定，而非表层意愿。在教育改革中典型的例子是，很多学生家长一边呼吁政府对“择校”问题、“减负”问题采取措施，一边又拼着关系、拼着财力延续“择校”行为、“报班”行为。对学生及其家长来说，“不应试没有今天，光应试没有明天”。因此，在教育改革能够带来的长远利益与当前释放的红利之间需要一个平衡点。

以知识产业为主的结构嵌入型利益群体是依附于教育改革和发展的利益交换群体，他们通过一定的付出来获取利益回报。因此，他们对教育改革和发展的支持意愿是摇摆的，即当教育改革和发展能够给他们带来更多利益份额时，他们就会倾向于支持，反之则不会支持。比如，应学生及其家长的择校需求而行情日涨的“辅导”、“占坑班”，是择校利益链条中的重要环节，在择校治理中屡禁不绝；即使是理想主义色彩较浓的专家学者，也有可能因对教育改革衍生利益的分配感到不满，比如各种项目、资源和荣誉，或对改革的思路设计、推进方式存有异议而反对一项改革。[7]

以用人单位为主体的人才市场对人才有强烈的需求，因此，致力于培养人的教育改革和发展与之具有大体一致的方向。用人单位参与教育的层次由低到高依次可划分为：吸纳劳动力-职业培训-参与教学计划-联合培养-私人资助教育项目。[8]参与教育供给的层次越高，用人单位获取满意劳动力的机率就越大，其对教育改革和发展的支持意愿和影响力也会随之提高。人才市场对教育改革有正向的激励作用，但这种作用能否发挥，取决于两者的关系，也会受到社会政治经济体制的制约与影响。

3.利益增量决定支持的程度

教育改革一方面会重新分配“存量利益”，另一方面也会根据新的原则来分配“增量利益”，[9]因此，利益相关群体都会被裹挟到教育改革的利益格局调整中，一部分群体从中获得利益的增加，一部分群体的利益则遭到减损。教育改革和发展的社会支持力量主要来自于获得利益增量的群体。但是，教育改革和发展带来的利益有近期利益和远期利益、内部利益和外部利益、点状利益和结构性利益之分，不同群体所看重的利益增长点不同，他们衡量利益增量大小的尺度也有所不同。

学生家长群体倾向于从教育改革和发展带来的近期利益、外部利益和点状利益来衡量其利益增量。与文教精英和社会公众看重教育改革的社会发展功能、民族复兴价值不同，学生家长更看重子女的发展和前途。对家长来说，子女学习成绩的提高（近期利益）优先于其素质的全面发展（远期利益），子女进入名校（外部利益）优先于其接受适合自己的教育（内部利益），子女通过择校接受到优质教育（点状利益）优先于全社会的教育公平生态（结构性利益）。更具体地看，学生家长作为一个复杂的群体其本身是分阶层的，无论优势阶层还是弱势阶层的学生家长，其中都有一部分家长持有理性、宽容的教育观念，注重子女的个性发展；同时也有一部分家长出于向上流动（弱势阶层）或阶层再生产（优势阶层）的压力，而对子女的教育更加严格和保守。开明抑或保守，与学生家长的阶层并无必然关联，但优势阶层的学生家长的确拥有“更多的教育选择、自由和政策的优势”，[10]因而拥有更强的获得利益增量的能力，从而在教育改革中表现出更大的支持比例和更强的支持力度。

结构嵌入型利益群体的内部构成更加多样，对教育改革的态度也更为复杂。其中既有基于教育目的而支持教育改革的“理念支撑的态度”，也有出于利益考虑而支持教育改革的“利益驱动的态度”，以及两者兼顾的“动机杂陈的态度”。[11]即使在同一类群体内部，比如民办幼儿园举办者，其中有真心从事教育事业者，也混杂有假借教育善举之名而行个人赚钱之实的“食利者”。商业成分愈重，这类利益群体愈追求教育改革和发展的短期利益、外在利益和点状利益，其支持教育改革和发展的动力，在很大程度上乃是出于同行间的竞争。比如，对于教材供应商来说，市场份额占有率是其利益最大化的主要指标，出版社为了提高市场份额占有率，会迎合教育改革而改进教材质量，并挤压其他出版社的生存空间。而对于主要以理念和使命驱动的民间组织来说，教育改革和发展的长期利益、内在基础和整体利益是其利益追求的根本所在，尽管其相互之间也存在竞争关系，但民间组织之间的合作关系大于竞争关系。

就人才市场来说，不同性质的用人单位有不同的用人观，对教育改革也相应地有不同的期待和需求。举例来说，在招聘人才时，国有企业一般青睐名牌大学毕业。有担任学生干部经历和获奖经历的党员学生，会重点考察应聘者的政治素质与思想品德；民营企业主要强调应聘者已有的工作经验、技术才能和开拓进取的精神；外资企业则主要看重个人的职业发展潜质，注重应聘者的诚信品质、领导才能、团队合作能力与创新能力。就三种用人观而言，国有企业相对注重外显品质，民营企业和外资企业都更注重内在品质，而民营企业相对注重短期效益，外资企业则更注重长期效益。外资企业的用人标准更接近素质教育的长远目标，倘若仅由此推断，三种企业对素质教育改革的主观需求及支持力度由高到低应为：外资企业-民营企业-国营企业。

三、民间力量参与教育改革和发展存在的问题及其对策

民间利益群体与教育改革和发展的关系是随民间力量的利益着力点、利益方向、利益增量而动态变化的，并且在实际运行中表现出一定的规律性特征。根据民间利益群体参与教育改革和发展的现实状况，可归纳出教育改革和发展的民间支持存在的问题及改善的方向。

1.民间支持力整体微弱

长期以来，教育改革和发展的责任与权利都集中在政府手中，所以民间支持因素在很长时间内几乎没有生长空间。[12]这种状况造成民间支持力量的能力缺失。当前阶段，“全社会共同推进教育事业”被作为改革目标提出，这为民间群体支持教育改革和发展提供了时代机遇。然而，就目前状况而言，民间支持力量在整体上仍然微弱，其能力建设问题应提上日程。

民间支持力的微弱首先表现在民间支持力量的着力点更多偏向于物质的、条件的和外围的方面，而较少精神的、专业的和内涵的支持；民间利益群体对教育改革和发展的支持意愿多数停留在表层，而在深层意愿上往往与之相悖；多数民间利益群体不能从长远利益、全局利益和内部利益出发支持教育改革，而仅注重其短期利益、点状利益和外部利益。这样的民间支持很难发挥他们应有的监督、促进作用。教育改革和发展越来越多地需要能够深层次参与、持有长远战略眼光的民间支持力量。其次，民间支持力的微弱也表现在民间支持动力不足。我国有教育利益国家化、官府化的倾向，而较少主动向民间社会释放改革红利，社会多数群体正当的利益需求不能在改革和发展中得到满足，所以难以调动其支持教育改革的动力。

因此，对民间支持力量的培育，既要通过教育观念的更新，同时也应当考虑民间利益群体的深层意愿及利益方向，据此调整改革的设计，在战略长远利益和当前的红利中找到平衡点，吸引更多的利益相关群体参与到教育改革和发展中，让各利益群体都能在其中看到自己的利益点并使其得到合理满足。当民间社会充分发育，民间群体对教育改革和发展问题会有更多的感同身受和责任担当。

2.民间支持缺乏体制保障

由于教育改革的政策与社会体制之间存在着割裂，民间支持虽然在改革政策上被鼓励，但在现行体制中却处处受到限制，主要体现为两个方面：首先，民间力量缺少参与教育改革和发展的主体地位。以行政命令为主、自上而下的教育改革路径，使各级政府行政官员处于改革的核心、主导和主动地位，拥有很大的责任和权力，而学生家长及更广泛的社会利益群体在总体上处于边缘、依附和被动的位置。[13]由于关键的利益相关群体基本被排除在改革行动之外，这些利益群体就很难确立主体意识，把教育改革视为自己的责任，反而会在很大程度上扮演着与政策进行博弈的对手角色。[14]

其次，民间力量缺少参与教育改革的空间与支持教育改革的路径。民间群体的利益诉求没有畅通的渠道反映到教育改革的顶层设计中，教育改革也没有主动寻求民间力量的支持。学生家长和人才市场作为教育改革的关键利益群体，有参与和支持教育改革的需求和意愿，却基本不具备参与和支持的路径，以知识产业为主的嵌入型利益群体则受到来自教育行政部门的诸多干预和限制，难以发挥其资源优势和影响力。

因此，要争取民间支持力量，第一要务便是建立起教育改革和发展多元利益主体间的平等关系，形成以政府为主导、多元主体共同参与的教育公共治理模式。缺少对民间支持力量的把握与争取，教育改革和发展的继续推进就会遇到瓶颈。深化教育领域综合改革，亟需建立民主的参与机制，鼓励和引导民间力量的支持，使每个利益主体在教育改革和发展中发挥其建设性的作用力。

3.民间支持力量内部不协调

民间支持力量由各种利益群体构成，虽然民间力量自身缺乏结构性，但是，如果能将这些群体全部调动起来，形成一个相对和谐的支持系统，则教育改革和发展的民间支持力量将能够发挥巨大能量。但事实上，目前民间支持力量存在分裂、不均衡和欠组织的状况，造成民间支持力量内部的不协调。

民间支持力量内部不协调首先表现在部分学生家长、知识产业群体和用人单位参与教育改革和发展的行动具有排他性，仅从个人利益出发而不计社会后果。民间支持力量内部不协调还表现在民间支持力量处于松散的无组织状态。我国社会组织的发育还很不完善，民间群体的自组织能力不强，各种利益群体呈松散无组织状，缺少整体性，无法形成合力。而且，民间群体在很大程度上对政府仍有明显的依赖性，基本上处于“等、靠、要”的被动状态。

特定利益主体对教育改革的参与不能影响其他利益主体的正当诉求，是教育改革动力机制的原则之一，[15]如果违背这一原则，将会造成利益主体之间的利益分配不当和力量的不均衡，影响教育改革和发展的公平与效率。要确保教育改革具有稳固的社会基础，则需要根据民间力量参与教育改革和发展的原理，预测利益群体的需求及力量对比，据此设计改革方案。另外，营利性质的知识产业群体和人才市场都具有市场的“逐利”本性，他们作为嵌入型利益群体的本质，决定他们必须受到一定的约束，使经济扩张始终嵌入在社会目的之中。因此，应增强教育改革的法治化，将利益群体的收益控制在合理的范围内，通过利益疏导机制或利益补偿机制，对民间利益群体参与教育改革和发展的行为进行必要的约束和规范。在法治化的基础之上，民间支持力量待建立起以学生家长。人才市场等关键群体为核心的代表民间群体教育利益的联盟，由此形成教育改革和发展的压力集团和支持系统。

参考文献：

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[14]董辉.给择校热“降温”：从“内部治理”到“社会治理”[J].全球教育展望，2014（2）.

发表于《教育发展研究》第13-14期