蔡勇询问：目前我省餐饮行业特别是偏远乡镇餐饮业使用原包盐烹饪菜肴。想了解对此违规行为，在国家、地方法规上是否有惩处依据。

壹佰提示：经检索，迄今为止对“餐饮业使用原包盐烹饪菜肴”行为在一般情况下不能确定违规，烹饪使用原包盐本身不违反现行法律和有关盐业法规，目前也没有行政法规、地方性法规上对烹饪使用原包盐的具体惩处依据。

经验告诉我们，由于没有认真理解落实经济体制改革初制定的《盐业管理条例》第十九条第二款的自销，扩大对两碱工业盐购销实行的统一管理直到1872号《通知》才剥离放开，其他工业用盐单位和食品加工商、零售商购进食盐从贯彻盐改方案、修改《食盐专营办法》后也剥离放开，畜牧、渔业用盐由此另行监管，餐饮业用食盐属于食品加工用盐其购进一冀相应放开，盐业主管业内有证卖盐仅是餐饮用盐的批发销售一冀。

目前在食盐市场本地和外地企业竞争批发餐饮业食盐的实际是，一般有点规模的餐饮业单位包括食堂大多采购持证食盐批发企业小包装食盐烹饪，选购50公斤包装食盐加工半成品和原料等，相应的小的食品作坊、乡镇餐饮业因接收外地持证食盐批发企业（采取农村包围城市的递进促销策略）配送上门的50公斤包装食盐而作烹调的情况出现会多一些，因而会出现提出的问题。针对提问，餐饮业使用原包盐即50公斤规格食盐烹饪菜肴中违反《食品安全法》有关采购、贮存、使用要求的，当由食品药品监管部门依法主管和确认后处罚。作为学术探讨，下面从盐业业内人的角度提供以下食盐质量安全监管外行思路供工作参考：

一、餐饮业用食盐的盐管原态

（一）需要明确餐饮行业用盐的渠道主管。餐饮行业用盐的定义来讲属于食品加工用盐，因此食品加工用盐的采购不受修改后《食盐专营办法》（对食品加工用盐的单位不再强制必须到当地盐业公司购盐）调整，受《食品安全法》有关食品加工原料保管、使用的规定约束。

对食品加工用盐的供应渠道，区别酒店、饭馆、腌卤拌菜熟食店的经营性餐饮食品加工包括机关、学校、企业、工地食堂的米面肉菜非经营性餐饮加工，以肉食、果蔬等食用畜牧、农产品加工，餐饮行业用盐和食用农产品用盐，宏观上按照生产资料统计口径属于批发食盐。一般情况由持有食盐定点批发企业证书的盐业公司或食盐生产企业按批发价格供应销售小包装食盐和所需原包盐如50公斤包装食盐，例外情况是酒店业就近到商超、干杂店等零售单位购买小包装食盐，其并不违反《食盐专营办法》，盐业主管部门对零星供应的零售单位也大多不以无证批发食盐认定，确需责令改正或处罚的零售销售餐饮、食堂加工用盐特殊情况是当地地方性盐业法规、规章或盐业、食药主管部门仍有明确或有效的具体应用解释规定时可以处罚，但各地现行有关餐饮、食堂用盐进货规定与修改后《食盐专营办法》明显抵触的除外。

（二）需要明确餐饮行业用盐的规格。原包装食盐包括吨袋但一般指50kg、25kg规格包装的非直接供给消费者的食用盐，一般由持有食盐定点批发点企业证书的单位按照用户需要批发供应给食品加工单位。

盐改前食盐零售的规格原由当地省级盐业主管部门、物价部门先后有食盐定价文件中确定的500克、1000克、2500克普通复合膜包装，国家盐业主管部门也曾先后明确规定食盐的规格，轻总盐办〔1995〕11号《碘盐标志使用管理办法》明确0.5-1公斤，轻盐〔1992〕14号《改进盐包装的意见》明确：产区食盐统一按每袋净重50公斤包装，销区零售食盐的各种容器，内装盐品净重分别为1000克、500克、250克、100克、50克、25克、5克、3克。随着食盐规格品种的丰富多彩化，各食盐定点生产企业大多对2500克归入餐饮用盐专供品种范围。现在食盐的包装规格及标示由企业自主，按照市场需要和预包装食品标签通则（GB7718）、食盐安全信息追溯体系规范（QB／T5279）调整和规范。

（三）小包装食盐管控由食盐加碘规范调整。食盐零售散卖到零售小包装，体现了食品卫生和保有碘含的客观要求和食盐生产现代化的进步，总体监管纳入食品卫生范畴：一是《食品安全法》总体规定是“直接入口的食品应当使用无毒、清洁的包装材料、餐具、饮具和容器”（第33条（七）项）；二是《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》规定“碘盐出厂前必须予以包装”（第十条）；三是《中国2000年消除碘缺乏病规划纲要》规定“碘盐的包装采用带有明显标志的小包装”（国办发〔1994〕88号第3条（一）项），卫生部《防治碘缺乏病日宣传手册》等资料科普“购买的碘盐要妥善保存，应放在阴凉、干燥处，避免受日光直射和吸潮，离开灶台存放，避免高温影响；存放时间不宜过长，可购买小包装碘盐，做到随用随买。”（2012年5月）；四是《碘缺乏病消除标准》要求“抑制普通碘盐过度包装”（GB16006-2008强制性附录A第四条）。为贯彻前述规定和要求，国家和省级盐业主管部门先后采取相应措施，一是国家计委下达2002年食盐分配计划专门要求：“直接入口食盐必须全部小包装化”（计经贸[2001]2731号），各地盐业主管部门和省级盐业公司相应作了具体布置，除零售外对餐饮业、食堂购进食盐规格品种也作了相应供应政策的限制（如2002达标前有时效性的代表性案例）；二是各地结合《消除碘缺乏病规划纲要》实施《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第十条时，在地方性盐业法规、规章作了相应的规制，如《北京市实施食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例办法》规定“从事碘盐批发业务的单位不得向零售单位批发、供应散装碘盐。零售碘盐的单位销售的碘盐应当为小包装，包装标识须符合国家有关规定。”（第5条），《广东省盐业管理条例》规定“供应零售市场销售的食盐必须是碘盐并实行小包装”（ 第14条），《四川省盐业管理条例》规定“批发、零售的食盐必须是合格碘盐。零售的食盐应为小包装。”（第19条）……，且有处罚条款，或（适用《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》等）按不合格碘盐或相应罚则认定，如对50公斤包装食盐分零销售的行为。

案例  关于处理×大学生食堂用盐问题情况的报告

收到省府办公厅交办《×厅紧急报告》（《送阅件》后，省盐局非常重视，及时安排专门办理，妥善处理了对×大的食盐供应问题。现将有关情况报告如下：

一、为什么要供应小袋加碘食用盐？

（一）《中国2000年消除碘缺乏病规划纲要（国办发[1994]85号）》规定：“碘盐的包装采用带有明显标志的封闭小包装”；因大包装的碘盐如果不能一次性用完，置放不当，易造成污染和碘挥发，只有封闭式小包装才能确保碘盐质量。而我省在2000年经国家消除碘缺乏病阶段目标验收评估组的验收结果：“仍未达到全国消除碘缺乏病的阶段目标要求”；为努力使我省尽快达标，盐业部门和卫生部门采取了很多改进措施，按政策普供小袋食盐则是其中一项。在去年国家计委下达2002年食盐分配计划的通知（计经贸[2001]2731号）中专门要求：“直接入口食盐必须全部小包装化”后，我局对各地盐业公司要求，重申严格执行对食盐口盐供应小包装的政策，以确保广大消费者吃上合格碘盐。

（二）食盐是国家专营产品，由国家指令性定价，盐业公司严格执行国家价格，公司本身无权涨盐价，也不存在涨价现象。碘盐的大包装与小包装每斤存在3角左右的价差。按人平食盐量每月不到1斤计算。每个消费者每月多支出不到三角钱，这微量的支出对保护消费者健康，提高民族素质是完全值得的。也是广大消费者可以理解和接受的。

（三）目前对单位（包括学校）伙食团食盐的供应规定是：对烹调肉食、菜品和副食加工的食盐，应当供应小包装加碘食盐为主；特殊情况，对副食加工一次性使用在50公斤以上的食盐配料时，经盐业部门审查，可以酌情限制供应相应适量50公斤包装加碘食用盐；对单位伙食团食盐的供应价格执行食盐批发价。也就是单位（包括学校）伙食团食盐，相同情况可以享受食品加工作坊的购买50公斤包装加碘食用盐的公平供应政策。

二、对×大供盐问题的情况调查

（一）×大后勤采购盐一直由××盐业公司供应，截止今年11月底，对其学生食堂均供应50公斤包装加碘食用盐。因这种供应方式违反了有关“直接入口食盐必须全部小包装化”食盐供应政策，其上级公司要求其纠正。为此××盐业公司对供应范围内的单位发了通知。

（二）去年全省整顿和规范食盐市场以来，全省各地均由盐业公司统一对单位伙食团（包括学校学生食堂）供应小包装食用盐为主，有关反映问题在得到解释后，供应秩序正常。而此次×大供应碘盐所反映出问题，在于供应的盐业公司对有关政策解释不够，针对×大具体情况给予的服务不足导致，为此专由我局督办处理。

三、对×大此次学生食堂食盐反映具体问题的处理

经我局同×厅×处协商，同×大后勤有关负责人沟通，决定实施以下措施：

1、由于×大学生食堂使用原50公斤包装加碘食用盐到500克包装加碘食用盐，在厨房操作方面还需一定的准备过程，因此在明年3月1日的开学前，由盐业公司暂供应50公斤包装加碘食用盐。

2、盐业公司在2003年新学期开始后，对×大学生食堂开始全部供应500克包装加碘食用盐；同时对其因副食加工一次性使用在50公斤以上的食盐配料时，酌情按需供应相应适量的50公斤包装加碘食用盐。

3、对在大专院校学生食堂的食盐供应，盐业公司将采取相应的服务措施，以方便院校后勤单位购盐。

特此报告

上述情况表明小包装食盐的供应管制，一是对食盐零售有强制性规定，对直接消费者撤散销售非小包装的50公斤食盐，或销售50公斤包装食盐由于消费者直接食盐要再分散后果，构成销售散盐行为，可以适用罚则。二是对餐饮、食品加工的集中用餐“直接食用”是否小、大包装食盐，各地盐业公司按政策和用户需要供应，在一家垄断供应时涉及基层盐业公司供应政策掌握的自由裁量，存在餐饮业对大宗食品原材料、半成品如腌制、泡菜加工用盐时不能按需买到50公斤食盐问题等。三是直接入口的食盐确实包括消费者购买的食盐和餐饮和食堂烹调的食盐，但不等于直接供给消费者的食盐，也不等于用于零售的食盐，有关管制食盐零售的规制不适用于直接入口的食盐，即食盐零售的管制不能扩大化。四是盐改后，餐饮、食品加工用户自主向本地处地的持有食盐定点批发企业选购，不存在本地盐业公司独家按本公司（本局）原有惯性政策供应的情况了，这就出现“餐饮行业特别是偏远乡镇餐饮业使用原包盐烹饪菜肴”的新问题？

二、餐饮业用食盐的质量主管

（一）餐饮行业能使用什么盐。一是供应碘盐，修改中的《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》，考虑对餐饮服务提供者和集中用餐单位食堂批发供应碘盐。二是餐饮供应食盐规格不便管制，目前没有法规、规章明文规定对餐饮服务提供者和集中用餐单位食堂只能批发小包装食盐，故持证食盐批发企业可以按餐饮服务提供者和集中用餐单位食堂进货需要供应，批发销售20公斤左右成件以上500克普通小包装食盐、5000克餐饮用盐和食品加工需要的原包装50公斤食盐，不能强制供应或搭售多品种食盐。三是“擅自”向餐饮服务提供者和集中用餐单位食堂批发供应非碘盐的（经当地经信、食药部门同意必要供应的除外），应当严格适用《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第26条或《食品安全法》第123条（五）项处罚，涉嫌主观“以非碘盐充当碘盐”故意行为，上了20吨的坚决移送公安机关追究其刑事责任，继续加大惩处和警示力度。对从成本考虑单一采购原包装50公斤食盐用作膳食烹调加工，增大了食品安全管理食盐卫生贮存、使用的自律风险成本，经检查构成《食品安全法》第126条违法行为时，应当依法责令改正并严格处理，指导直接烹调用盐采购小包装食盐，规范科学贮存、分零使用50公斤食盐。一般情况，小摊贩、小饭馆一味追求使用大包装食盐出现的食品安全风险较大些。

（二）餐饮行业食盐该谁管。修改后的《食盐专营办法》只管食盐的生产和批发，涉及食盐零售和餐饮业包括食堂购进食盐不再主管。一是持证食盐批发企业对餐饮业包括食堂销售50公斤原包食盐属于批发，不构成对零售环节销售大包装食盐行为；同时，在食盐质量安全职能移交后，原有省级盐业主管部门有关餐饮业包括食堂供应食盐政策措施不再有效。二是食品药品监管部门有系列监管制度，包括餐饮服务许可管理办法、餐饮业经营管理办法、餐饮服务食品安全操作规范、餐饮服务食品监管管理办法以及国家食品安全标准食品经营过程卫生规范（GB31621）等。三是餐饮业包括食堂，购进食盐必须按照《食品安全法》第53条至第54条自律，开展膳食加工和食品原料加工时也要遵从第34条、第55第至58条规范，结合膳食烹饪过程使用小包装食盐或50公斤规格包装食盐的分零采用过程，均需强制符合《食品安全法》第33条和餐饮服务食品安全操作规范的有关规定。

（三）餐饮用盐的行政指导。近两年来，各地有关部门陆续制订通知出台有关餐饮业及食堂用盐的管理措施，一是有违公平竞争之处需要纠正，如“各学校、幼儿园食堂属于食用盐公共安全监督范畴，必须到我市持有《食盐批发许可证》的企业（供货商）购买食盐，以防购买、使用假冒伪劣食盐”，“由市盐业公司统一实施我市集体食堂的食盐配送工作”（本省外市和外省盐业公司参与竞标供应行不行？），这些权宜措施在盐改过渡期间衔接保持食盐安全稳定供应并无不当，但今年1月1日后继续操作就不合法合理了。二是有的地方可以仍承袭原有省级及以下盐业单方面“餐饮食堂用盐批发小包装食盐”独行规定或过渡期间出台餐饮用盐必须使用小包装食盐的通知，在业内开放的公平竞争食盐批发市场不好使，需要相应的法规、规章上位具体规定为据，否则无法无效。三是各地食药监管部门会同盐业主管部门，加强集体食堂和餐饮行业食盐管理，采取规范向持证食盐批发企业招标及采购食盐，严格进货索票索取检验报告，开展餐饮食堂用盐购储用专项检查行动等，确保餐饮食堂食盐安全，需要继续坚持。四是餐饮业及集中用餐单位食堂用盐采购使用原包50公斤食盐，客观上存在分零使用卫生保管和碘含保存不善的食盐安全风险问题，后续需要在食盐质量监管中加以评估、完善措施并加强对餐饮业企业的用盐指导。可能有待于后续修改发布《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》法规和《食盐质量安全监督管理办法》规章出台后，各地食品药品监管部门贯彻中进一步结合餐饮使用食盐实际细化规矩，餐饮和食堂业主和持证食盐生产商、批发商以此遵照执行。当然，食品药品监管部门可以依法按标，酌情指导、引导或规制与烹饪卫生条件相适用的餐饮食堂单位使用小、大包装加碘食用盐。