税法与实务【028】中国税制演变历程【1】

农业银行沈阳辽中支行    周桐    学习笔记

我国的税收制度，是根据各个时期政治、经济形势，按照党和国家的路线、方针、政策制定的，因此，新中国成立以来经历了多次调整和改革。改革开放前，在高度集中的计划经济体制下，税制不断地被简化，直至接近单一税制。1978年后，适应社会主义经济体制的税收制度逐步建立起来，特别是1994年税制改革确立了现行税制的基本结构。归纳一下，我国税收制度大体上分为新中国税制建立、改革开放税制重建、1994年税制改革和新时期税制改善四个发展阶段。

一、新中国税制建立 

1.1950年统一全国税政，建立新税制

新中国的税制确立于1950年。当时为了恢复、发展生产，保障革命战争供给，经过1949年11月全国首次税务工作会议的准备，1950年1月政务院颁布《全国税政实施要则》（ 以下简称《要则》），并在全国范围内实施。此后，除了薪给报酬所得税和遗产税外，先后公布了各个税种的实体税法。《要则》是新中国第一部具有税收基本法性质的税收法规，具体规定了在全国范围内统一征收的税种；确立了合理负担、统一税法税政、一切纳税人必须照章纳税等基本原则；明确了各级政府的税收立法权限等。《要则》的颁布实施标志着新中国已经建立了统一的税收制度。

根据《要则》规定，当时除了农（牧）业税以外，在全国范围内统一征收14种税，即货物税、工商业税（包括营业税、所得税）、盐税、存款利息所得税、薪给报酬所得税、遗产税、印花税、交易税、屠宰税、地产税、 特种消费行为税、车船使用牌照税、关税。

之后，1950年4月公布《契税暂行条例》，开征了契税；1950年6月，为了减轻税收负担，对税制进行了调整：简化货物税、印花税税目，下调所得税、盐税税率，将房产税和地产税合并为城市房地产税，宣布薪给报酬所得税和遗产税暂不开征；1950年11月存款利息所得税经修改后改称利息所得税；1951年开征绵纱统销税。经过这次调整，工商税从14个减少到13个。

在农业税方面，新中国成立初期税收制度并未统一。1950年9月，政务院公布《新解放区农业税暂行条例》，采用级距较大的全额累进税率。革命根据地的农业税，仍实行原来的比例税率。

经过采取以上调整措施，新中国成立之初，我国初步形成了按流转额征收的货物税和工商税中的营业税，按所得额征收的工商业税中的所得税为主体税种，其他税种相辅，多环节、多税种的复合税制。

2.1953年修正税制

新中国成立后，随着社会主义经济日益壮大，资本主义经济日益缩小，金税种、多次征的复合税制同国家计划管理、加强国营企业经济核算和促进商品流通的要求之间的矛盾日益增大。为了使税收制度适应新形势，根据“保证税收、简化税制”和“公私区别对待、繁简不同”的政策原则，于1953年对原有税收制度进行了较大调整。

（1）开征商品流通税。从原来征收货物税的品目中选择酒、麦粉、水泥等22种基本上可由国营经济控制的产品试行征收商品流通税，即将过去从产到销应纳的税统统合并起来一次征收。

（2）简化货物税。将应税货物的印花税、工商营业税、商业批发营业税其及附加，燕入货物税内征收，相应调整货物税税率。同时，简并货物税品目至174个，改变计税价格，将按不含税价格计税改为按含税价格计税。

（3）修订工商业营业税。将工商企业应纳的营业税附加、印花税并入营业税征收，统一调整营业税税率。

（4）取消特种消费行为税。将特种消费行为税中的筵席税、冷食、舞场税目并入营业税，对电影、戏剧及娱乐部分税目改征文化娱乐税。

（5）调整交易税。棉花交易税并入商品流通税，粮食、土布交易税改征货物税，停征药材交易税。交易税只保留牲畜一个税目，习惯称为牲畜交易税。

（6）棉纱统销税并入商品流通税。

通过这次修正，当时我国征收的税种除了农（牧）业税、契税外，工商税有12个税种，即商品流通税、货物税、工商业税（包括营业税、所得税）、盐税、利息所得税、印花税、牲畜交易税、屠宰税、城市房地产税、文化娱乐税、车船牌照使用税、关税。

与1950年相比，虽然税制体系与结构以及税种数量基本未变，但多税种、多次征收的税制却有一些变化，同一企业交纳的主要税种因合并而减少了。

3.1958年简化税制

1958年，我国实行第一次税制大改革。这次改革是在我国对农业、手工业、资本主义工商业社会主义改造基本结束，建立起单一的社会主义公有制经济背景下进行的。为了适应有计划的公有制经济体制，根据“基本保持原税负，简化税收制度”的精神，在保证财政收入和不影响市场物价的情况下，对原有税制进行也较大调整。

（1）合并税种。将工产企业原交纳的商品流通税、货物税、营业税、印花税合并为工商统一税。工商统一税的实行是1958年税制改革的核心内容，它是向一切从事工业品生产、农产品采购、外贸进口、商业零售、交通运输和服务性业务的单位和个人，按其商品销售金额、购入商品支付金额和业务收入金额征收的一种税。

（2）简化纳税环节。新合并的工商统一税实行对工农业产品从生产到流通两次课征的办法，即在工业销售环节（农产品在采购环节）和商业零售环节各征一次税，批发环节不再征税。

（3）简化征税办法。一是简化计税价格，工业产品一律改按销售收入计税；二是减少对中间产品的征税，只保留棉纱、酒、皮革三种产品继续征收中间产品税，其余20多种中间产品均不再课税。

（4）调整税率。在维持税负整体不变的情况下，对改革后征收工商统一税的部分产品根据利润水平调高或调低了税率。

（5） 单独征收所得税。将原来工商统一税中的所得税改为一个独立的税种，称为工商所得税。

（6）统一全国农业税制。新中国成立后，农业税一直是一个独立的税种。1958年前，新老解放区的农业税征收制度是不同的，老解放区一般实行比例税率，而新解放区一般实行级距较大的全额累进税率。1958年6月，我国公布《中华人民共和国农业税条例》，统一了全国农业税制度。一律实行分地区比例税率，并继续采取“稳定税负、增产不增税”的原则。这是新中国成立以来农业税制度后一次重大改革。

此后，1959年停征利息所得税；1962年为配合农村集市管理，开征集市交易税，1964年又因农村集市贸易情况发生变化暂停征收；1963年支工商所得税制进行改革，适当调整集体经济和个体经济之间的税负；1966年“文化大革命”开始后，为了配合宣传，停征文化娱乐税。

经过这次税制改革，除农（牧）业税、契税外，我国工商税收还有8个税种，即工商统一税、工商所得税、牲畜交易税、屠宰税、城市房地产税、车船牌照使用税、盐税、关税。这次在规模的税收制度改革，从根本上改变了原来实行的多税种、多次征收的税收制度，使税制结构开始出现以流转税为主体的格局，在调节经济方面的作用明显减弱。

4.1973年进一步简化税制

在”左“倾错误思想严重影响下，我国工商税收制度在1958年简化基础上，按照“合并税种，简化征税办法，改革不合理的工商税制度”的指导思想下又进行了一次简并。经过几年的调查研究和试点，1972年国务院批转财政部《关于扩大改革工商税制试点的报告》，并附发《中华人民共和国工商税条例（草案）》，标志着这次工商税制改革正式开始。这次从1969年开始，到1973年结束，历时6年的税制改革主要内容如下：

（1）合并税种。把原来工商企业征收的工商统一税及其附加、城市房地产税、车船使用牌照税、盐税、屠宰税合并为工商税（盐税暂按原办法征收）。合并后，改变对一个企业征收多税种的办法，对工营企业只征收工商税，对集体企业只征收工商税和所得税。城市房地产税、车船牌照使用税、屠宰税仍保留，只对企业以外的个人和外侨征收。

（2）简化税目和税率。工商税和原工商统一税相比，税目由过去的108个减为44个；税率由过去的141个减为82个，且其中很多是相同的，实际上不同的税率只有16个，多数企业简并到只用一个税率征收。

（3）调整少数产品税率。大多数行业和企业仍保持原来的税收负担，只对少数行业的税率作了必要的调整。如为了支持农业生产，对农机、化肥、农药等税率降低一些，对手表、缝纫机等少数高档生活用品的税率调高一些。

（4）改变征税办法。取消对中间产品征税，原则上按企业销售收入征税。同时，在统一税收政策的前提下，把一部分税收管理权限下放给地方政府。

经过1973年工商税制改革，除农（牧）业税、契税外，我国只保留了7个税种，即工商税、工商所得税、牲畜交易税、屠宰税、城市房地产税、车船牌照使用税、关税。

这次税制改革已经达到极限，我国税制由淅中国成立初期的复合税制变成了名副其实的单一税制。这种税制，大大缩小了税收在经济生活中的活动范围，严重削弱了税收的经济调节功能。

资料来源：

杨永义.《最新税法解析与实务》.北京：经济科学出版社.2019（6）第一版：39-49.