龙泽平律师 不良资产诉讼与执行 昨天

一、金融不良资产市场的参与者

金融不良资产市场可划分为一级市场和二级市场。一级市场即收购市场，是各类银行向收购方出售金融不良资产形成的市场，收购方主要为四大金融资产管理公司、地方资产管理公司，也包括其他机构或个人，例如社会投资者。二级市场即处置市场，在二级市场上，四大金融资产管理公司、地方资产管理公司变成了资产的卖方，买方主要是由民营资本构成的各类机构。当然，金融资产管理公司、资产管理公司在一级市场收购不良资产后，并非仅在二级市场上卖掉，也会通过其他方式处置这些不良资产。另外，在不良资产市场上，还有第三方服务机构，包括律师事务所、评估机构、拍卖机构、交易平台等。

在金融不良资产交易市场上，除了作为卖方的各类银行外，交易双方主体包括以下几类：

1、金融资产管理公司

2000年11月20日国务院颁布《金融资产管理公司条例》（国务院令第297号）第二条：“金融资产管理公司，是指经国务院决定设立的收购国有银行不良贷款，管理和处置因收购国有银行不良贷款形成的资产的国有独资非银行金融机构。”包括中国华融资产管理公司、中国长城资产管理公司、中国东方资产管理公司和中国信达资产管理公司。四大金融资产管理公司是非银行类金融机构，是一级市场和二级市场的重要主体，是不良资产行业的主导者，占据着不良资产行业生态链上的核心地位。

2、地方资产管理公司

根据《金融企业不良资产批量转让管理办法》（财金[2012]6号）的规定，地方资产管理公司，是指各省、自治区、直辖市人民政府依法设立或授权的资产管理或经营公司。各省级人民政府原则上只可设立或授权一家资产管理或经营公司。地方资产管理公司只参与本省（自治区、直辖市）范围内金融企业不良资产的批量收购、处置业务，其购入的不良资产应采取债务重组的方式进行处置，不得对外转让。

为拓宽金融企业不良资产处置渠道，促进市场竞争，支持地方资产管理公司发展，维护经济金融秩序，银监会放宽了地方资产管理公司的相关限制：鼓励民间资本投资入股地方资产管理公司；允许确有意愿的省级人民政府增设一家地方资产管理公司；允许以债务重组，对外转让等方式处置不良资产，对外转让的受让主体不受地域限制；计划单列市也可设立地方资产管理公司。[1]

3、银行系资产管理公司

银行系资产管理公司是四大国有商业银行经银监会批复同意筹建，依法设立的开展市场化银行债权转股权的实施机构。有关银行系资产管理公司运作的规范性文件、银行系资产管理公司收购银行不良资产的实操案例，尚不多见。

4、社会投资者

社会投资者是指金融机构以外的自然人、法人或者其他组织。社会投资者一直是不良资产行业中最重要的参与者之一。社会投资者主要包括以下几种形式：①由民营资本成立，专门从事银行业不良资产收购和处置业务。②大公司、大集团也纷纷成立专门从事不良资产的子公司。③互联网不良资产处置平台，例如包之网、资产360、搜赖网、抢先拍等。④外资机构，例如橡树资本。

 

对于金融资产管理公司、地方资产管理公司、银行系资产管理公司和社会投资者这几类主体参与收购金融不良资产，现行有关规范性文件给予不同的对待或限制。尤其是社会投资者，因其成份复杂，包括国有的、民营的、中资的、外资的、个人的、机构的等，对其受让金融不良资产，存在诸多争议。在讨论社会投资者的受让人资格时，常常涉及《金融资产管理公司资产处置管理办法》（财金[2008]85号）、《金融企业不良资产批量转让管理办法》（财金[2012]6号）这两个规范文件。前者是具体规定金融资产管理公司转让不良资产原则、程序和要求的基础文件，后者是具体规范国有及国有控股金融企业（金融资产管理公司除外）批量转让金融不良资产的原则、程序和要求的基础文件。下文即分别讨论国有及国有控股金融企业（金融资产管理公司除外）转让金融不良资产的受让人、金融资产管理公司转让不良资产的受让人。

 

二、银行等国有及国有控股金融企业（金融资产管理公司除外，下同）转让不良资产的受让人

㈠金融资产管理公司和地方资产管理公司是银行等国有及国有控股金融企业转让不良资产的适格受让人

1、金融资产管理公司是收购国有银行不良贷款的法定受让人

如上所述，2000年11月20日国务院《金融资产管理公司条例》第2条规定：金融资产管理公司，是指经国务院决定设立的收购国有银行不良贷款，管理和处置因收购国有银行不良贷款形成的资产的国有独资非银行金融机构。可见，金融资产管理公司成立的目的和任务就是收购国有银行不良贷款，管理和处置因收购国有银行不良贷款形成的资产。

该条例规定，金融资产管理公司在其收购的国有银行不良贷款范围内，管理和处置因收购国有银行不良贷款形成的资产时，可以从事下列业务活动：⑴追偿债务；⑵对所收购的不良贷款形成的资产进行租赁或者以其他形式转让、重组；⑶债权转股权，并对企业阶段性持股；⑷资产管理范围内公司的上市推荐及债券、股票承销；⑸发行金融债券，向金融机构借款；⑹财务及法律咨询，资产及项目评估；⑺中国人民银行、中国证券监督管理委员会批准的其他业务活动。金融资产管理公司可以向中国人民银行申请再贷款。”

 

2、金融资产管理公司和地方资产管理公司是规范文件确定的银行等国有及国有控股金融企业批量转让不良债权的合规受让人。

2.1 批量转让的概念

金融企业不良资产转让的方式包括批量转让和非批量转让。不良资产批量转让是指金融企业对一定规模的不良资产进行组包转让的行为。通俗说，就是将若干户不良资产组合成资产包，打包转让。根据2012年1月18日财政部、银监会《金融企业不良资产批量转让管理办法》（财金[2012]6号）第3条规定，金融企业在转让10户／项以上的不良资产时，就要进行组包转让。

2017年4月25日中国银监会办公厅《关于公布云南省、海南省、湖北省、福建省、山东省、广西壮族自治区、天津市地方资产管理公司名单的通知》（银监办便函[2017]702号）将不良资产批量转让组包的门槛由之前的10户/项，降低至3户/项，即在转让3户/项以上的不良资产时，就应进行组包转让。

2.2 相关规范文件的规定

《金融企业不良资产批量转让管理办法》（财金[2012]6号）第2条规定：本办法所称金融企业，是指在中华人民共和国境内依法设立的国有及国有控股商业银行、政策性银行、信托投资公司、财务公司、城市信用社、农村信用社以及中国银行业监督管理委员会（以下简称银监会）依法监督管理的其他国有及国有控股金融企业（金融资产管理公司除外）。

第3条规定：本办法所称资产管理公司，是指具有健全公司治理、内部管理控制机制，并有5年以上不良资产管理和处置经验，公司注册资本金100亿元（含）以上，取得银监会核发的金融许可证的公司，以及各省、自治区、直辖市人民政府依法设立或授权的资产管理或经营公司。/各省级人民政府原则上只可设立或授权一家资产管理或经营公司，核准设立或授权文件同时抄送财政部和银监会。上述资产管理或经营公司只能参与本省（区、市）范围内不良资产的批量转让工作，其购入的不良资产应采取债务重组的方式进行处置，不得对外转让。/批量转让是指金融企业对一定规模的不良资产（10户／项以上）进行组包，定向转让给资产管理公司的行为。

 

根据上述规定，资产管理公司是国有及国有控股金融企业（金融资产管理公司除外）批量转让不良资产的受让人。这里的资产管理公司，包括金融资产管理公司和地方资产管理公司。上述第3条中，各省、自治区、直辖市人民政府依法设立或授权的资产管理或经营公司，即是规范文件首次对地方资产管理公司的规定。因此，四大金融资产管理公司和地方资产管理公司是银行等国有及国有控股金融企业批量转让不良债权的适格受让人。

 

3、金融资产管理公司和地方资产管理公司也是银行等国有及国有控股金融企业非批量转让不良债权的适格受让人

《金融企业不良资产批量转让管理办法》（财金[2012]6号）的适用范围只限于国有及国有控股金融企业定向批量（10户/项以上）转让不良资产给资产管理公司的情形，而对于国有及国有控股金融企业批量（10户/项以上）转让不良资产给资产管理公司以外的其他主体，或者非批量（10户/项以下）转让不良资产，并不适用。且亦无其他规范性文件对国有及国有控股金融企业批量（10户/项以上）转让不良资产给资产管理公司以外的其他主体，或者非批量（10户/项以下）转让不良资产进行限制。所以，国有及国有控股金融企业非批量（10户/项以下）转让不良资产时，既可以转让给金融资产管理公司和地方资产管理公司，也可以转让给社会投资者。在实务中，银行均按照该办法操作，即非批量（10户/项以下，后改为3户/项以下）转让则既面向金融资产管理公司和地方资产管理公司，也面向社会投资者。

 

㈡银行系资产管理公司是收购银行不良债权的适格受让人

2016年9月22日国务院正式印发《关于积极稳妥降低企业标杆率的意见》（国发[2016]54号）及附件《关于市场化银行债权转股权的指导意见》，规定银行需通过实施机构开展市场化债转股，而实施机构的选择上支持银行利用现有符合条件的所属机构或申请设立新机构，由此为银行系资产管理公司的成立提供了法律依据。

银行系资产管理公司是四大国有商业银行经银监会批复同意，依法设立的开展市场化银行债权转股权的实施机构。银行系资产管理公司是银行转让不良债权的适格受让人。

㈢ 社会投资者能否成为收购银行等国有及国有控股金融企业不良资产的适格受让人？

社会投资者所包括的主体类型比较复杂，例如国有、民营、中资、外资、机构、个人等。对于社会投资者收购银行等国有及国有控股金融企业转让不良资，尚未见到明确的禁止性规定。但社会投资者如系外商投资者，则应遵守有关外商投资准入和外汇管理的相关规定。不过，对于银行等金融企业将不良债权转让给社会投资者，还是存在较大的争议和分歧。

1、“道德风险”论

对于银行等金融企业将不良债权转让给社会投资者，有人持一种所谓的“道德风险”论：不良资产转让给国有性质的企业，即便定价较低，也不会造成国有资产的流失；相反，转让给非国有经济主体，即便定价较高，如果受让人实际回收的资产高于转让时的定价，就可能被指为“贱卖国有资产”。因此，为避免“道德风险”，受让人似乎须为国有性质。

不过，在调整金融不良资产转让的法律法规中，并不存在禁止非国有受让人准入的规定。关于转让定价的合理性，只要按有关规范文件规定的程序、条件和要求操作，就可以认定所得出定价是合理的。至于受让人是否国有性质，与转让定价是否合理，没有必然联系。例如，有关规范规定，转让金融不良资产原则上采取公开竞价转让。不良资产采取协议转让或者低于评估价转让的，不得向非国有受让人转让。

2、贷款业务资格论

根据《贷款通则》的规定，在我国从事贷款业务的，必须是经中国人民银行批准经营贷款业务、持有中国人民银行颁发的“金融机构法人许可证”或“金融机构营业许可证”，并经工商行政管理部门核准登记的金融机构，放贷收息是经营贷款业务的金融机构的一项特许权利。因此，有观点认为由贷款而形成的债权及其他权利只能在具有贷款业务资格的金融机构之间持有或转让，未经许可银行不得将其债权转让给非金融企业。对此，2001年7月30日《中国人民银行办公厅关于商业银行借款合同项下债权转让有关问题的批复》（银办[2001]648号）明确规定，未经许可，商业银行不得将其债权转让给非金融企业。自此，银行业向社会投资者转让不良债权几乎完全处于停滞状态。

直至2009年2月5日，中国银监会办公厅《关于商业银行向社会投资者转让贷款债权法律效力有关问题的批复》（银监办发[2009]24号）才明确了商业银行转让贷款债权给社会投资者的合法性。该批复指出：社会投资者是指金融机构以外的自然人、法人或者其他组织。对商业银行向社会投资者转让贷款债权没有禁止性规定，转让合同具有合同法上的效力。转让具体的贷款债权，属于债权人将合同的权利转让给第三人，并非向社会不特定对象发放贷款的经营性活动，不涉及从事贷款业务的资格问题，受让主体无须具备从事贷款业务的资格。

3、非批量转让论

持此论者认为，根据《金融企业不良资产批量转让管理办法》（财金[2012]6号）第2条和第3条规定，金融企业批量（10户/项以上）转让不良资产只能定向转让给资产管理公司，只有资产管理公司（包括金融资产管理公司和地方资产管理公司）才是适格的受让人。该规定的言外之意，非批量（10户/项以下）转让才可不定向转让给资产管理公司，可以转让给社会投资者。在实务中，银行均按此观点操作，即批量（10户/项以上）转让不良资产就定向转让给资产管理公司，非批量（10户/项以下）转让不良资产则既面向金融资产管理公司和地方资产管理公司，也面向社会投资者。[2]

2017年4月25日，中国银监会办公厅根据《金融企业不良资产批量转让管理办法》（财金[2012]6号）等规范发出银监办便函[2017]702号通知，指示：“金融企业不得向金融资产管理公司、地方资产管理公司以外的主体批量转让不良资产。”并且将不良资产批量转让的组包门槛由之前的10户/项降低至3户/项，即转让不良资产达到3户/项，就要组包批量转让，由此进一步缩小了社会投资者参与不良资产一级市场，拿到“一手资产包”的空间。这是上述观点首次见诸有关金融监管文件中。

 

综上所述，通过梳理上述分歧争议，可得出以下基本认识：对社会投资者受让银行等金融企业的不良债权，现行法律法规并没有禁止性规定。但是有观点认为，《金融企业不良资产批量转让管理办法》（财金[2012]6号）第2条和第3条规定，金融企业批量转让不良资产只能定向转让给资产管理公司。由此可推知，非批量转让可不定向转让给资产管理公司，可以转让给社会投资者。且这一观点成为主导银行不良资产外置实务的主流观点。至此，现在的分歧争论集中到一点：银行等金融企业不良资产能否批量转让给社会投资者？

 

4、最近法院判例的立场：《金融企业不良资产批量转让管理办法》（财金[2012]6号）并无有关禁止金融企业将不良债权转让给非金融机构的效力性禁止规定，该办法也非法律和行政法规。

2020年6月30日，最高人民法院作出(2020)最高法民申2733号民事裁定。该裁判所持立场，是对银行等金融企业不良资产不能批量转让给社会投资者的观点的直接否定。

基本案情：

2016年11月30日，兴业银行重庆分行在深圳前海金融资产交易所挂牌发布《信托受益权及代偿债权资产包转让公告》。

项目标的：《川信.重庆瑞富行公司贷款单一信托（二期）合同》和《川信.重庆瑞富行装修贷款单一信托合同》项下信托受益权及重庆瑞富行投资有限公司出具的《债务确认函》项下对重庆瑞富行投资有限公司享有的全部债权。公告挂牌价为84000万元，要求缴纳保证金7000万元，成交价款支付方式为分期支付。

2016年12月7日，两江联动公司缴纳保证金7000万元。2016年12月12日，两江联动公司(乙方)与兴业银行重庆分行（甲方）签订《转让协议》（以下简称涉案协议）。涉案协议约定两江联动公司向兴业银行重庆分行购买“兴业不良资产包”的不良资产债权，后两江联动公司未依约定支付后续款项。

2018年12月25日，兴业银行重庆分行与中国东方资产管理股份有限公司福建省分公司签订一份《资产转让协议》和两份《信托受益权转让合同》，协议约定，兴业银行重庆分行将包括案涉信托受益权、追偿权在内的15户资产组包转让给中国东方资产管理股份有限公司福建省分公司，转让价格为586310000元。

两江联动公司称：依据财政部、银监会《关于印发<<span style="margin: 0px; padding: 0px; max-width: 100%; box-sizing: border-box !important; overflow-wrap: break-word !important; font-family: 宋体;">金融企业不良资产批量转让管理办法>的通知》（财金［2012］6号,以下简称6号通知）及《关于发布云南省、海南省、湖北省、福建省、山东省、广西壮族自治区、天津市地方资产管理公司名单的通知》（银监办便函［2017］702号,以下简称702号通知），两江联动公司受让主体不适格，兴业银行重庆分行对此存在主观恶意，转让程序违反规定，涉案协议无效。原审法院回避了对不良资产受让主体以及转让程序的审查，在事实认定上有重大疏漏。

法院认为：

依据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项规定，违反法律、行政法规强制性规定的，合同无效。两江联动公司所援引的6号通知和702号通知，既无将不良债权转让给非金融机构的效力性禁止规定，也非法律和行政法规。两江联动公司以其为非金融机构为由否定案涉协议效力，并主张兴业银行重庆分行存在主观恶意等，缺乏事实根据及法律依据。

 

案例分析：

法院认为两江联动公司以其为非金融机构为由否定案涉协议效力，缺乏事实根据及法律依据。法院的理由主要有两点：

第一，根据《合同法》第五十二条第五项规定，违反法律、行政法规强制性规定的合同无效。而两江联动公司否定案涉协议效力所援引的6号通知和702号通知中，并无有关禁止金融企业将不良债权转让给非金融机构的效力性禁止规定。

首先看6号通知，即《金融企业不良资产批量转让管理办法》（财金[2012]6号）。该办法第2条和第3条主要是对“金融企业不良资产批量转让”进行定义：本办法所称金融企业，是指银行等国有及国有控股金融企业（金融资产管理公司除外）；批量转让是指金融企业对10户／项以上不良资产进行组包，定向转让给资产管理公司的行为；资产管理公司，是指具有健全公司治理、内部管理控制机制，并有5年以上不良资产管理和处置经验，公司注册资本金100亿元（含）以上，取得银监会核发的金融许可证的公司，以及各省、自治区、直辖市人民政府依法设立或授权的资产管理或经营公司。即金融资产管理公司和地方资产管理公司。定义的目的和功能就是确定被定义对象的范围。因此，该办法第2条和第3条实质是规定该办法的适用范围，即仅适用于“金融企业批量转让不良资产给资产管理公司”，而对于金融企业批量转让不良资产给资产管理公司以外的主体，或者金融企业非批量转让不良资产，并不适用。可见，该办法第2条、第3条并非禁止金融企业将不良债权转让给非金融机构的效力性强制规定。该办法也没有其他禁止金融企业将不良债权转让给非金融机构的条款。

其次看702号通知。该通知虽明确指示“金融企业不得向金融资产管理公司、地方资产管理公司以外的主体批量转让不良资产。”但这通知这一立场显然是对上述《金融企业不良资产批量转让管理办法》（财金[2012]6号）误读的结果，而且该指示充其量只是金融系统内部的一种业务指导性和管理性规范，并非效力性强制规范。

第二，如上所述，合同只有违反的是法律、行政法规强制性规定，才能被认定无效。而两江联动公司否定案涉协议效力所援引的6号通知和702号通知，并非法律和行政法规。6号通知只是行政规章，而702号通知则只是政府金融系统内部的业务指导和监管文件，效力层级比行政规章更低。所以，即使涉案协议违反了这两份通知的规定，也不能认定涉案协议无效。

 

结论：银行等国有及国有控股金融企业转让/批量转让不良资产的适格受让人，既包括金融资产管理公司和地方资产管理公司，也包括社会投资者。而银行系资产管理公司作为所属银行开展市场化债转股的实施机构，可以收购所属银行的不良资产。

 

三、金融资产管理公司转让不良债权的适格受让人

《金融资产管理公司条例》等法规并未对金融资产管理公司不良债权转让业务中的受让人资格问题作出明确规定和限制。而根据2008年7月9日财政部修订的《金融资产管理公司资产处置管理办法》（财金[2008]85号）第16条和第19条，不良债权转让是金融资产管理公司的不良资产处置方式之一。而且，金融资产管理公司转让资产原则上应采取公开竞价方式，包括但不限于招投标、拍卖、要约邀请公开竞价、公开询价等方式。据此，既然金融资产管理公司不良债权转让原则上应采取公开竞价方式，且对参与公开竞价的意向受让人资格没有明确规定，那么可以认为，一般的自然人、法人或其他组织均可以参与公开竞买，成为金融资产管理公司不良债权转让的受让人。

上述第19条同时还规定：“资产公司未经公开竞价处置程序，不得采取协议转让方式向非国有受让人转让资产。”虽然该规定属管理性规定而非效力性规定，该办法也非法律、行政法规，不能作为否定相关不良资产转让协议效力的依据，但是该规定仍然会得到金融资产管理公司的遵行，成为限制非国有投资者主要是社会投资者收购金融资产管理公司不良资产的障碍。

 

四、社会投资者受让人资格的限制与审查

㈠社会投资者受让人资格的限制

《金融资产管理公司资产处置管理办法》（财金[2008]85号）、《关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》（法发[2009]19号）都规定了金融资产管理公司在转让不良债权时，受让人的限制条件。这些文件虽非法律、行政法规，但实务中，银行等国有及国有控股金融企业也参照前述文件对金融资产管理公司的规定，即金融资产管理公司及其他国有、国有控股金融企业转让不良资产，受让人为下列人员时不得转让。金融资产管理公司转让不良债权，受让人为下列人员的，人民法院应当认定转让合同损害国家利益或社会公共利益或者违反法律、行政法规强制性规定而无效。

1、政府公职人员，国家公务员、金融监管机构工作人员、政法干警

2、关联人员，包括资产公司工作人员、国有企业债务人管理层以及参与资产处置工作的律师、会计师、评估师等中介机构人员等关联人，以及前述关联人参与的企业。

3、亲属关系人员，即受让人与参与不良债权转让的金融资产管理公司工作人员、国有企业债务人或者受托资产评估机构负责人员等有直系亲属关系的；

4、非特定受让机构，即金融资产管理公司下列资产不得对外公开转让，只能向政府、政府主管部门、出资人及其指定机构、金融资产管理公司转让：债务人或担保人为国家机关的不良债权；经国务院批准列入全国企业政策性关闭破产计划的国有企业债权；国防、军工等涉及国家安全和敏感信息的债权；国家法律法规限制转让的其他债权。

㈡社会投资者受让人资格的审查

在实务中，金融资产管理公司采取形式审查的方式，审查意向买受人营业执照、公司章程、身份证件等信息，同时让买受人签署履约资格的保证，买受人需承诺：不属于国家公务员、金融监管机构工作人员、政法干警、资产公司工作人员、国有企业债务人管理人员、参与资产处置工作的律师、会计师、评估师等中介机构人员等关联人员或者上述关联人参与的非金融机构法人。不属于与参与不良债权转让的金融资产管理公司工作人员、国有企业债务人或者受托资产评估机构负责人员等有直系亲属关系的人员。

在让买受人自我声明的同时，金融资产管理公司还要对受让人进行资格审查，这种审查不能浮于表面，应切实履行资格审查义务，一旦发现买受人是禁买人员，则应中止转让，如果金融资产管理公司工作人未尽调查义务或明知买受人是禁买人员，金融资产管理公司应承担责任。

此外，为了规避上述规定，不得购买不良资产的人员往往借用他人名义与金融资产管理公司签订不良债权转让合同，若买受人不明情况，受人指示，此时受让人购买债权不是真实意思表示，转让合同因当事人意思表示不真实而无效，借用人应对合同无效所产生的后果负责。若受让人与借用人串通，受让人与借用人需共同承担合同无效的后果。实务中还经常出现债务人、担保人通过其他公司或个人从金融资产管理公司折价购买债权，以达到债务减免的目的。

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[1] 2013年11月28日银监会《关于地方资产管理公司开展金融企业不良资产批量收购处置业务资质认可条件等问题的通知》（银监发[2013]45号）；2016年10月14日银监会《关于适当调整地方资产管理公司有关政策的函》（银监办便函[2016]1738号）

[2]《银行业不良资产处置法律实务：要点剖析与疑难解答》