【裁判要旨】

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被搬迁户家庭成员以外的人以房屋所有权人或者被搬迁家庭成员名义，与行政机关签订房屋搬迁补偿安置协议，约定处分被搬迁人房产，事后未经所有权人追认的，属于无权处分；以被搬迁人为“五保户”、日常在养老院居住生活等为由仅予货币补偿安置的，损害了被搬迁人的补偿安置选择权。为更好保障被搬迁人补偿安置权益，人民法院判决撤销或者确认房屋搬迁补偿协议无效的，同时责令行政机关采取补救措施，与被搬迁人协商签订补偿安置协议，协商不成的，依法及时作出搬迁补偿决定。

【案情回顾】

一审法院经审理查明，史某某、陈某某（均过世）共生育二子三女，分别为金某、史某和、史某梅、史某银、史某芳。史某芳与刘某某系夫妻关系。金某为精神四级残疾。2007年1月12日金某申请农村五保供养待遇并承诺财产同意按国家规定和协议处理。同年1月27日，某敬老院（甲方）、某镇某村村民委员会（丙方）与金某（乙方）签订《某市农村五保对象集中供养协议书》，金某在某敬老院接受农村五保供养。2019年9月30日，某镇政府决定对某园区二期项目实施搬迁，金某的房屋位于搬迁范围内。同年10月26日，史某芳、刘某某未与金某沟通，代金某与某镇搬迁指挥部签订《某市房屋搬迁补偿安置协议》，主要内容为：房屋所有权人为金某，坐落于某村某组，实测建筑面积83.98平方米，约定选择的补偿安置方式为货币补偿，补偿款为81318元。金某提起行政诉讼，请求确认协议无效，判令某镇政府与其重新签订补偿安置协议。

诉讼过程中，金某表示本次起诉是其真实意思表示。

另查明，在（2020）苏0682民特134号申请人史某梅与被申请人金某、史某和、史某芳、史某银监护人指定异议纠纷一案中，某市人民法院于2020年11月12日委托南通市精神卫生中心司法鉴定所对金某有无精神疾病及有无民事行为能力事项进行司法鉴定。同年11月30日，鉴定机构出具通精卫司鉴所〔2020〕精鉴字第1371号《司法鉴定意见书》，鉴定意见为金某目前无精神病、具有民事行为能力。史某梅撤回起诉。

一审法院认为，根据司法鉴定意见书，金某目前无精神病、具有民事行为能力。在史某芳、刘某某未与金某沟通并取得其授权的情况下，某镇政府选择由史某芳、刘某某代金某签订补偿安置协议，事后也未取得金某的追认。案涉协议的签订并不能体现签订协议的行政相对方的意思自治和协议签订双方的意思表示一致，明显缺乏协议合法有效的条件。同时，因协议签订需双方在自愿平等的基础上协商确定，金某要求判决某镇政府与其签订补偿安置协议不具有可操作性。据此，一审法院判决确认补偿安置协议无效，驳回金某的其他诉讼请求。

某镇政府不服一审判决提起上诉称：协议签订时金某未做行为能力鉴定，其进入养老院的原因为智力状况较差，生活不能自理。上诉人与史某芳、刘某某签订协议有事实依据，且协议未侵犯金某的合法权益并已履行完毕。据此，请求撤销一审判决，依法改判。

被上诉人金某答辩称：司法鉴定意见已认定其无精神病，具有民事行为能力，上诉人某镇政府与无代理权的史某芳、刘某某签订补偿安置协议侵犯了金某合法的补偿安置权益。据此，请求驳回上诉，支持被上诉人要求安置房屋的诉讼请求。

原审第三人史某梅陈述意见称：补偿安置协议确认的金某房屋实测建筑面积83.98平方米有误，只给予8万余元补偿款侵犯了金某的合法权益。请求驳回上诉，依法支持金某的一审诉讼请求。

原审第三人史某芳、刘某某、史某和、史某银未提交书面答辩意见。

本院经审理，对一审判决认定的事实和采信的证据予以确认。

【最高法裁判】

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本院认为，案涉协议签订时有效的《中华人民共和国合同法》第五十一条规定：“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”本案中，史某芳、刘某某以金某的名义与某镇政府签订搬迁补偿安置协议，该协议约定处分金某所有的房产，事后未经金某追认，协议约定仅补偿81318元，被实施搬迁房屋为83.98平方米，通常情况下被搬迁人难以通过这一补偿购买类似地段和面积房产。因协议在程序上未给予金某补偿安置选择权，在实体上损害了金某的补偿安置权益，不符合公平补偿原则。法律面前人人平等，要求在不考虑人的某些差别的意义上“类似情形相同对待”“不同情形不同对待”，而金某作为“五保户”在养老院日常居住生活，显然也并非仅给予其货币补偿，而剥夺产权安置权益的正当理由。因此，一审法院判决确认协议无效，并无不当。

参与缔约各方主张金某当时存在精神上障碍，不具有相应的民事行为能力，而史某芳、刘某某可以作为监护方代为缔约。对此，金某虽曾被认定为精神残疾四级，但该等级精神状态一般被描述为“适应行为轻度障碍，生活上基本自理，但自理能力比一般人差，能与人交往，能表达自己的情感，体会他人情感的能力较差，能从事一般工作，学习新事物的能力比一般人较差”，而现有证据并不能证明金某当时为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人，史某芳、刘某某也非金某的法定监护人，且事后经人民法院委托鉴定，认定金某无精神病和具有民事行为能力。因此，上述主张并没有事实依据。

协议被确认无效为自始无效，行为人因协议取得财产应当返还，同时有过错的一方应当赔偿对方由此所受到的损失。本案协议被确认违法，某镇政府及当时的缔约各方对此均存在一定过错，而房屋已交付拆除。从更有效保障金某财产权利的角度考虑，某镇政府应当按照该搬迁地段补偿安置标准，积极与金某协商签订补偿安置协议，金某选择产权调换安置的，按照搬迁当时的基准时点，评估确定被拆除房屋价值和拟安置房屋价值，以及双方互找差价，较之以重新签订协议时点为基准时点，对保障金某的合法权益更有利的，可以以搬迁时作为评估基准时点；金某选择货币补偿的，则应当以双方重新签订协议时点为评估基准时点，综合考虑房屋面积、市价、户籍人口及搬迁补偿安置方案中规定的各项优惠政策，给予公平补偿。双方在合理期限内未签订搬迁补偿安置协议的，某镇政府应当依照上述补偿原则，及时作出搬迁补偿决定。一审法院仅以协议需双方平等自愿为由即驳回金某要求重新签订搬迁补偿安置协议的诉讼请求，虽然不违反法律规定，但没有考虑到在搬迁过程中双方的法律地位不平等、房屋已被实际拆除等现实情况，不利于更有效保障金某的合法权益，不利于彻底解决本案行政争议。因此，对一审该相关表述，本院予以纠正。

综上，上诉人某镇政府的上诉理由没有事实和法律依据，本院不予支持。原审判决确认搬迁补偿协议无效结论正确，本院予以维持。同时考虑到对被上诉人金某合法权益的有效、彻底保障，上诉人某镇政府应当依照二审判决理由的指引，及时对金某给予公平合理补偿。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人某市某镇人民政府负担。

本判决为终审判决。

（文章来源：鲁法行谈）