转载 百度  采矿权抵押融资的可行性分析及其风险防范

   采矿权（与探矿权统称矿业权）是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利（《矿产资源法实施细则》第6条第2款）。据相关统计数据表明，我国矿产资源的潜在价值大大超过土地资源的评估价值，矿业权市场潜力巨大。而随着矿业权市场的不断发展, 采矿权抵押逐渐成为矿业权市场化的必然产物。客观而言，采矿权抵押融资在充分发挥采矿权的担保功能的同时，有效缓解矿山企业融资担保难的窘况，促进矿产资源融资、开发的多元化和金融创新。但对于商业银行而言，如何根据现行外部法律法规、内部制度规定、区域矿产特点并结合具体实际和操作规范要求对采矿权抵押融资的风险因素进行综合衡量则是无法回避的一道现实难题。

     一、采矿权依法可否作为抵押物？

     我国《民法通则》第81 条第2 款规定“国家所有的矿藏，可以依法由全民所有制单位和集体所有制单位开采，也可以依法由公民采挖，国家保护合法的采矿权”，初步确立了我国采矿权的主体及其财产属性。2007年10月1日正式施行的《物权法》第123条进一步明确规定“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”，从而实质性地确立采矿权作为准物权的法律属性。从民法理论角度分析，采矿权抵押属于权利抵押——即以所有权以外的不动产物权（含地上权、永佃权等）或准物权（含采矿权、渔业权和水权等）为客体而设立的抵押权——的重要类型。然而长期以来，我国学术界对于采矿权抵押的法律效力大多持否定态度，主要理由为依照物权法定原则，非依法律规定不得创设物权，而我国《担保法》等法律、法规并未明确将采矿权列为可以抵押的财产范围，据此认定采矿权不得设定抵押。值得欣慰的是，《物权法》第180条在列举可以抵押的财产时虽未明确涵盖采矿权，但却兜底性的规定“法律、行政法规未禁止的其他财产”均可设定抵押，由此大大扩充了可以设定抵押的财产的范围。鉴此，参照国土资源部于2000年11月1日制定的《矿业权出让转让管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》）第6条第3款关于“矿业权人可以依照本规定出租、抵押矿业权”以及第55条关于“矿业权抵押是指矿业权人依照有关法律作为债务人以其拥有的矿业权在不转移占有的前提下，向债权人提供担保的行为。以矿业权作为抵押的债务人为抵押人，债权人为抵押权人，提供担保的矿业权为抵押物”的规定，以采矿权设定抵押显然并不存在法律障碍。

    二、采矿权抵押的设立要件

    1．抵押采矿权的适格特征

    采矿权抵押以采矿权的流转为最终实现方式，因此，采矿权抵押的设立须同时符合采矿权的转让条件——《暂行规定》第36条即相应规定：“矿业权的出租、抵押，按照矿业权转让的条件和程序进行管理，由原发证机关审查批准。”参照《物权法》、《担保法》、《探矿权采矿权转让管理办法》（以下简称《管理办法》）等法律、法规的相关规定，用于设定抵押的采矿权必须具备以下特征：一是采矿许可证经有权部门（指国务院地质矿产主管部门和∕或省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门）颁发且处于有效期间内；二是采矿企业投入采矿生产满1年；三是采矿权属无争议；四是按照国家有关规定已经缴纳采矿权使用费、采矿权价款、矿产资源补偿费及资源税；五是采矿权不存在已出租的情形（《暂行规定》第50条规定：“已出租的采矿权不得出售、合资、合作、上市和设定抵押”）。

    2．采矿权抵押的公示方式

    采矿权抵押的公示是指采矿权抵押本身得以设立应当享有的具有公信力的法定的外部表现形式，目的在于将采矿权抵押存在的事实披露予外部第三方知晓，从而产生相应的优先受偿及对抗效力。《物权法》对于抵押登记采用登记要件主义为主、登记对抗主义为辅的原则，其中不动产抵押主要采用登记要件主义，动产抵押采用登记对抗主义。而根据《暂行规定》第3条关于“探矿权、采矿权为财产权，统称为矿业权，适用于不动产法律法规的调整原则”的规定，采矿权抵押依法应采用登记要件主义。然而，《暂行规定》对采矿权抵押登记的规定异常模糊, 该法第58 条规定:“矿业权设定抵押时，矿业权人应持抵押合同和矿业权许可证到原发证机关办理备案手续。矿业权抵押解除后20 日内，矿业权人应书面告知原发证机关。”严格从该条款的文义上分析，采矿权抵押并未遵循登记要件主义，设定采矿权抵押只需采矿权人持抵押合同和采矿许可证到原发证机关办理备案手续，至于对“备案”可否产生物权的公示效力则未有明文规定，且结合《暂行规定》全文总共出现3次的“备案”（详见《暂行规定》第43条、第44条和第58条）的语义分析，客观上亦难以推定第58条规定的“备案”即指物权公示意义上的登记——依照《现代汉语词典》的解释：“备案指向主管机关报告事由，存案以备查考”，通常而言，备案是审查制度的基础环节，是指依照法定程序报送相关材料到主管机关审查，由主管机关对符合登记要求的予以登记，对不符合登记要求的则视不同情况区分处理。鉴此，严格而言“备案”并不必然等同于“登记”。但同时应当予以强调的是，一旦采矿许可证发证机关受理采矿权抵押备案手续并留存有关资料后，采矿权抵押备案即在客观上具备相应的公示作用，且鉴于我国目前的抵押权登记制度仍有失完善，因此，简单以《暂行规定》规定的“备案”的性质及效力不明为由否定其物权公示效力，势必导致采矿权抵押权人的应有权利处于不确定状态，故而，在现行相关法律法规修订之前，委实有必要赋予“备案”以采矿权抵押登记的法律效力，认定依照《暂行规定》办理采矿权抵押备案手续后即可相应产生采矿权抵押的物权公示效力。

    参照《管理办法》、《暂行规定》等相关法律法规的规定以及当前各级采矿许可证发证机关的通行做法，采矿权人办理采矿权抵押备案手续时通常须提交以下材料：①抵押备案申请；②由有关地质矿产主管部门出具的采矿权属无争议的证明材料；③由采矿登记机关出具的抵押申请人按规定缴纳采矿权使用费及采矿权价款的证明材料；④由矿产资源补偿费征收管理机关有关矿产资源补偿费缴纳情况的证明材料；⑤由资源税征收管理部门出具的资源税缴纳情况的证明材料；⑥具备资质的评估机构出具的采矿权评估文件；⑦抵押合同；⑧采矿许可证正本复印件。发证机关经审查后核准备案的，即在相应采矿权登记表上注明抵押事项、在采矿许可证上做他项权利记载，并最终开具采矿权抵押备案证明。

    三、采矿权抵押的潜在及现实风险

    1．采矿权价值的不确定性

    抵押物的价值是商业银行确定授信融资金额的重要依据。但在实践操作当中，抵押采矿权的价值往往存在较大的不确定性，具体原因有二：一是矿产资源具有流动性以及不可再生性特征，矿产资源数量和经济价值随着不断开采将随之缩减乃至最终消失，由此势必导致无法准确界定采矿权的价值；二是依照《暂行规定》第56条规定：“债权人要求抵押人提供抵押物价值的，抵押人应委托评估机构评估抵押物”，但由于采矿权的价值在很大程度上依赖于对矿体的信息获知情况，而矿床开采的技术特性和经济特性与其他一般资产不同，其价值评估理论和方法存在与具体应用相结合且须不断完善和改进等问题；同时，受托评估机构是否严格执行《矿业权评估指南》、其资信程度以及评估的独立性亦将对采矿权价值的确定产生较大影响。鉴此，发生采矿权评估不当进而导致财产价值失真的可能性不可谓不大，抵押采矿权的价值面临无法准确计量的现实难题。

    2．采矿许可证被查处吊销

    采矿许可证被查处吊销是采矿权人存在违反法律法规规定的情形时由审批管理机关所采取的行政处罚方式之一。采矿许可证在申请、受理、审查等审批环节存在瑕疵（譬如采矿权人提供资料不实、主管部门违规审批、采矿许可证因各种原因未能通过年检等）均可能导致采矿许可证被查处吊销，同时，由于矿产开采尤其是中小矿山的开采属于高危行业，一旦发生安全事故或其他法定情形，处于有效期内的采矿许可证亦可能随时被查处吊销。尽管《暂行办法》第58条规定“采矿权人被吊销许可证时，由此产生的后果由债务人承担”，但由于采矿许可证被主管部门依法吊销后，抵押物即不复存在，商业银行所享有的抵押权必然面临落空风险，其合法权益仅能通过向债务人追偿和∕或要求抵押人在其过错范围内承担赔偿责任而获得保护。

    3．实现抵押权时对受让方的资质限制

   归因于矿产资源的数量有限、埋藏深、开采复杂、危险系数大等特性，我国对采矿权资质的取得设置相应的准入限制，仅有具备特定的行为能力及实质要件后方能成为采矿权主体。《管理办法》第7条即相应规定：“探矿权或者采矿权转让的受让人，应当符合《矿产资源勘查区块登记管理办法》或者《矿产资源开采登记管理办法》规定的有关探矿权申请人或者采矿权申请人的条件”。该“条件”的形式体现为采矿权申请人应具备相应的资质条件证明以及依法设立矿山企业的批准文件等，实质内容则具体包括以下四个方面：一是开采范围与受让方的开采能力、矿山服务年限是否相适应；二是受让方对拟开采的矿产资源是否实施合理的开采方案；三是受让方保障安全生产、环境保护和防治污染能力的大小；四是受让方是否具有承担与开采矿产资源直接相关的其他责任能力。与此相契合，《暂行规定》第58条规定：“债务人不履行债务时，债权人有权申请实现抵押权，并从处置的矿业权所得中依法受偿。新的矿业权申请人应符合国家规定的资质条件，当事人应依法办理矿业权转让、变更登记手续。”鉴此，归因于受让方资质的法定限制，抵押采矿权在客观上势必面临难以甚至无法变现的特殊难题。

    四、商业银行的风险防范措施建议

    1．合理审慎选择评估机构

    评估确定采矿权的价值依法构成设立采矿权抵押的前置程序。而由于采矿权的客体包括矿产资源和矿区，具有较强的复合性，且矿区及其所蕴涵的矿藏种类规模的不同对采矿权的价值确定将产生重要影响，因此，商业银行应当选择经国务院地质矿产主管部门认定的具有矿业权评估资格的评估机构进行采矿权价值评估，且选择评估机构时的具体要求包括：一是审查其营业执照的范围是否包含矿业权评估；二是审查其是否具备有权机关签发的《探矿权采矿权评估资格证书》并确已按时进行年检；三是通过多种信息渠道了解该评估机构的诚信状况、评估能力水平。同时，商业银行尚应在专业评估机构评估价值的基础上，实地勘查鉴别评估价值的合理性与真实性，采取收益途径、成本途径和市场途径等多种方法反复计算采矿权价值，确保资产评估质量，进而合理确定抵押融资金额。

    2．确保采矿权抵押的有效性

    与前文所述的抵押采矿权的适格特征相匹配，商业银行在接受采矿权抵押时应当通过以下方面确保抵押的有效性：一是结合《矿产资源开采登记管理办法》第7条（大型以上矿山的采矿许可证有效期最长为30年；中型矿山的采矿许可证有效期最长为20年；小型矿山的采矿许可证有效期最长为10年）关于采矿许可证有效期的规定，核实采矿许可证的有效性及有效年限，包括采矿权人、法定代表人、地址、矿产种类、矿区面积、已开采储量及后续可开采储量、批准使用年限、年度审查情况等；二是对采矿权属是否存在争议（包括是否存在共有或转让受限等）予以明确，要求抵押人提供有关地质矿产主管部门出具的采矿权属无争议的证明材料；三是落实采矿权是否已出租，以有效规避采矿权已出租给他人导致采矿权抵押无效的法律风险；四是接受国有矿山采矿权抵押时，事先征得矿山企业主管部门的许可或获取国有资产管理部门的批准文件；五是了解采矿权的资费缴纳情况，要求抵押人提供相关主管机关出具的采矿权使用费、采矿权价款、矿产资源补偿费及资源税已足额缴纳的证明材料。若采矿权或采矿权人在前述方面存在瑕疵时，则应当在接受抵押之前要求采矿权人予以整改消除。

    3．甄选采矿企业，充分关注其经营风险和安全事故风险

    由于矿产开采过程中存在诸多商业银行并不熟知的安全、技术等问题，因此，商业银行在接受采矿权抵押时应注意通过以下途径对潜在风险进行防范：一是严格采矿权抵押融资的准入门槛，包括所开采矿产应属于国家发改委颁发的《产业结构调整指导目录》中的鼓励类矿类、取得省级发改委采矿项目建设的核准批复、采矿许可证应由国家或省级矿产主管部门核发、符合国家有关环保政策规定等；二是甄选安全制度健全、安全设施设备完备、工作人员配备齐全的采矿企业作为抵押人，并在接受抵押之前对采矿企业进行安全评估，包括通过相关主管部门调查了解采矿企业的过往安全生产记录，对其生产安全情况进行实地调查，核实是否具备安全生产许可证、是否齐全配备符合从业资格的工作人员，落实采矿企业的各项安全生产规章制度是否健全、生产及安全防范的各种硬件设施是否达到国家安全生产监督管理局的各项指标要求等；三是在贷后管理过程中，应对采矿企业进行全方位监管，防范应对各类安全事故风险和经营风险，包括指派专门的客户经理或成立监管小组以对采矿企业进行资金、物资、账务的全方位、多角度监管，与相关主管部门建立合作机制以共享采矿企业的安全管理和生产经营信息等，同时应注意加强对抵押所涉矿种行业的研究，储备部分相关优质企业，以备实现抵押权时实现采矿权的顺利流转。

    4．将采矿权与相关配套资产设施共同设定抵押

    通常而言，采矿权必须与土地使用权、地上附着建筑物、采矿机械、生产设施等其它配套固定资产（以下简称集合财产）相结合才能创造经济效益，因此，为增强抵押物处置的有效性，商业银行在接受采矿权抵押时应当尽可能要求采矿企业将集合财产与采矿权一并设定抵押，其优势主要体现为以下两个方面：其一，采矿企业的集合财产与采矿权整体的交换价值势必远远超出单独采矿权抵押本身；其二，当融资申请人未按时足额偿还融资债务时，由于集合财产中往往包括大量与采矿企业的勘查、开采活动无法分离的固定资产（譬如井巷以及固定于井巷的通风、采矿设备等），该类设备为受让方继续采矿经营所必需，且一旦强行拆卸，势必失去其使用性能。而将集合财产与采矿权进行整体抵押后，以最高应价购得抵押财产的受让方在客观上即可能对采矿企业的财产进行整体利用，有效避免分拆单独拍卖处置而致使财产价值可能遭受的人为贬损，客观上有利于充分发挥抵押财产的价值，实现物尽其用，充分保障商业银行的合法权益。