《云南大学学报（法学版）》2009年第04期

　　社会学法学家弗里德曼在从社会科学的角度观察法律制度时，认为法律制度不过是立法、司法和行政等各种被公认为是法律制度的次要制度的综合物。我国城市管理综合执法，目前主要是指在城市管理领域内实行相对集中行政处罚权制度，实质是行政处罚权的相对集中行使，属于行政执法的范畴，是与行政立法、行政司法相对应的最狭义的行政执法，作为将书面法律规范转化为实际行动中的规范，将社会秩序从静态设计转化为动态构建的关键环节，构成我国法律制度的一个方面。

　　综合执法是为解决多头执法、执法扰民等不良执法状况而进行的行政权重构尝试，实践中却出现了与综合之目的大相径庭的现象：随着综合执法的试点推行，“城管暴力执法”频繁出现，并在2006年，城管综合执法在全国范围内如火如荼展开之时，成为网络热门搜索短语和社会关键词。在法律运作的层面上，“暴力”意味着城管执法人员对相关法律法规的违反，意味着对行政行为合法性和合理性原则之违反，意味着赤裸裸地无视法律法规之权威。我们可以运用法律制度的结构特点和效力因素对城管暴力执法的形成原因作具体分析，以更清楚认识暴力执法之本质，为防范暴力执法、完善综合执法提供一个视角。

　　一、城管综合执法的现状

　　可以从城管综合执法的独特制度结构来认识执法现状。法律在某种程度上是社会的产物，与社会关系密切，将法律置于社会中，在社会制度的层面上研究是必要的。对法律制度的研究实际上是对行动中的法律的研究，法律从哪里来？是什么？达到什么目的？法律只有在组成法律制度的结构中才能获得更好的认识。法律制度有三重结构。第一，法律的输入方面。对法律制度的输入是从社会发射出来的要求的冲击波。第二，法律的输出方面。包括实质性规则的产生和适用规则的结果，是法律对外部世界行为的影响。第三，法律的反馈方面。反馈就是制度的产品或输出如何反过来影响制度本身，是社会对法律的回应。弗里德曼对法律制度结构的分析明确了法律与社会的互动过程：“社会要求Ⅰ——法律规则Ⅰ——社会要求Ⅱ——法律规则Ⅱ”的循环和交叉影响。

　　首先，在城管综合执法的制度的输入方面，相对集中行政处罚权作为一项法律制度创新被行政处罚法确立，目的是为解决长期以来多头执法、职责交叉、重复执法、执法扰民和行政机构膨胀等问题。“目前，政府职能转变和行政管理体制改革尚未完全到位，行政机关仍在管着许多不该管、管不了，实际上也管不好的事情，机构臃肿、职责不清、执法不规范的问题相当严重。往往是制定一部法律、法规后，就要设置一支执法队伍。一方面，行政执法机构多，行政执法权分散，另一方面，部门之间职权交叉重复，执法效率低，不仅造成执法扰民，也容易滋生腐败。实行相对集中处罚权制度，对于解决行政管理中长期存在的多头执法，职权交叉重复和行政执法机构膨胀等问题，提高执法水平和效率，降低行政执法成本，建立‘精简、统一、效能’的行政管理体制，都有重要意义。”

　　其次，在输出方面，目前行使相对集中行政处罚权所依据的实质性规则包括：法律和地方政府规章。相对集中行政处罚权的法律渊源是《行政处罚法》第16条的规定，这是一条授权性条款，授予国务院及省级人民政府重组行政处罚主体资格的权力。除了《行政处罚法》对实行相对集中行政处罚权制度的原则性规定外，各地具体实施城市综合管理所依据的是各地方（主要是获准开展综合执法的市）的政府规章。如《西安市城市管理综合行政执法条例》、《郑州市城市管理相对集中行政处罚权规定》、《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》等。另外，还有很多没有制定综合执法规则的城市，他们执法没有专门的法律规则作指引。值得注意的是，综合执法规则并不对具体处罚事项作出规定，所有实行综合执法的城市，无论有无综合执法相关规则，实施行政处罚时所具体依据的仍是原相关部门的法律法规规章，结果必然是：执法涉及多达几十部的法律法规规章，几百条的罚则，罚则复杂、繁多，且不说罚则之间的不一致。城管综合执法制度在输出方面还包括城管执法行为，即相对集中行政处罚权的行使行为。

　　最后，在反馈方面，一方面，“相对集中行政处罚权的试点工作取得显著成效，对深化行政体制改革、加强行政执法队伍建设、改进行政执法状况，提高依法行政水平起到积极的作用。”另一方面，也是更引起关注的一方面，那就是“暴力执法”现象的出现。暴力执法的明显特征是“暴力”，暴力无疑与强制力量的使用有关。行政执法在行政的功能和性质语境下系指“执行法律”、“依法办事”，这必然包含国家机关及其工作人员对法律法规规章中强制性条款的执行，因而在执法过程中使用强制力量无法避免，但在执法过程中使用强制力量却不都是暴力执法，区分的关键在于执法所实施的强制行为有无合法性。此处谈论的暴力，是指不合法的强制。城管暴力执法，就是指城市管理执法机关在执法过程中，违反法律法规的实体性和程序性规定，侵犯管理相对人的人身和财产的非法强制性行为。暴力执法有两种表现：对人的暴力和对物的暴力。“城管打人”是城管对人暴力执法的表现，“抄摊儿”则形容了城管对物的暴力执法。

　　从综合执法制度的结构来看，这一制度创新的目的明确，反馈的信息也明示了制度目的的部分实现，这说明综合执法制度创新的成功面。但负面的反馈，即暴力执法的出现说明这一制度还存在问题，还有待优化。暴力指向规则的不被遵守，这意味着在法律制度的结构中，输出方面出现了问题。下面我们将从影响法律效力的因素方面具体分析出现暴力的原因。

　　二、暴力执法的成因分析

　　城管执法行为是典型的法律行为，“当法律行为与某人的行为有因果关系，它就有了影响。当行为按希望的方向而动，当对象遵守时，法律行为就被认为‘有效’。许多法律行为不是这样‘有效’的。人们不予理睬或违反命令。”即法律的“有效”来自人们有意识地去遵守和服从。而法律行为以下面三种方式对人们的服从意识起作用：“首先，有制裁，即威胁和许诺，其次有社会，即同等地位人集团的影响，包括积极的和消极的。第三，有内在价值，即良心和有关态度。合法和非法的概念和值不值得服从等。”据此，我们可以具体分析为什么城管执法人员会不服从法律，甚至是漠视法律而公然使用暴力。

　　首先，在制裁对城管执法人员的威胁作用上，《行政处罚法》第六十条规定了违法实行检查措施或执行措施，给公民人身或财产造成损害的，应依法予以赔偿并对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分。《西安市城市管理综合行政执法条列》明确规定：刁难、谩骂、殴打或者唆使他人殴打当事人的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。可见，在规则上，行政处分制裁的威胁规制执法行为，在我国公务员制度下，行政处分与公务员的职位、职级和工资挂钩，牵涉的是公务员的私利，按人趋利避害的本性，这种牵制能起到很大程度上的作用。可为什么执法人员无视这些有损个人利益的制裁规则，暴力频繁发生呢？

　　制裁的威胁不起规制作用，主要归因于制裁不被严肃对待，如不实施或不及时实施。在湖北天门的事件中，我们看到了法律制裁不被实施，取而代之执行领导命令的情况。相反，在西安市城管执法局“零暴力执法”、“零上访”的工作成果中，我们看到了法律制裁的威胁起了很好的规制作用。在行政执法领域，法律能以与个人利益挂钩的行政处分起到对执法行为的规制作用，毕竟法律的作用之一就是限制恣意，这一恣意可能来自权力，也可能来自道德素质。暴力执法的发生，在于法律制裁不被严肃对待，更进一步，法律制裁不被严肃对待，在于行政权力未被约束或纸面上受约束而实际上并非如此。

　　其次，社会（同等地位人集团或亚文化团）会通过一定方式影响行为人的内心，从而对行为是否服从法律产生影响。在城管执法领域，存在两个这样的团体，一个是城管执法人员内部团体，另一个是市民团体，使暴力执法愈演愈烈。

　　城管执法人员内部团体对执法人员服从法律的影响是负面的。换句话说，暴力执法在全国都频繁发生的部分原因在于城管执法人员内部团体的相互负面影响。城管执法的对象大部分是流动商贩，他们主要是农村进城打工人员、郊区农民、城市下岗工人以及城区年老体弱又缺乏扶助的人。由市场主导选择的城市化功利而无情，没有给老弱病残留下太多生存的空间，年龄大不行，身体不强壮不行，携带一家老小更不行。这些弱势群体想在城市生存，只能靠自己苦力经营，可是城管的天职却是封杀他们生存的最后一条道路。有如此强烈的生存要求和利益对抗，再加上流动商贩普遍法律意识淡薄，对城管执法人员的执法行为，口服心不服，对于这样的执法相对人，文明执法效率较低，而执法任务又必须完成，矛盾之下，只好才用“以暴制暴”这一饮鸩止渴的方法，这或许是起初执法不文明的原因。在不考虑管理因素下，单纯的执法是单纯的行使行政处罚权，处罚使执法人员与相对人的利益关系无法一致，城管的天职在此。要完成这种天职，在没有制裁甚至没有制裁威胁的情况下，用暴力无疑“很好”，久而久之，暴力就会成为习惯，也会传染。于是乎，就有了《城管执法操作实务》之类的一线执法教材的出版，就有了大家都用暴力的恶环境，就助长了用暴力也没有受制裁的信念，暴力的使用更无顾虑，法律被抛在脑后。

　　市民团体本应是执法工作的社会监督者，起积极的监督作用，可现实并非如此。湖北天门的事件中，魏文华就是作为普通市民在监督执法时被打死的。监督者成了暴力的对象，这让城管与市民的矛盾升级，本就因同情弱势群体而反感城管执法的广大市民，在这一事件发生后，更对城管产生了愤恨情绪。这种情绪对城管执法工作的进行是负面影响，即使是文明执法也容易因城管的正面形象已被毁而遭怀疑，不支持带来的是对执法的指责，执法人员长期在这种指责中，心里难免会失衡，会忘记了文明，会在遇上不配合执法的相对人时一不顺心就施暴，这也是恶环境，虽然是咎由自取。

　　最后，执法人员的良心方面，即使不是人性善论者可能也要承认一般人不会轻易对他人施暴，否则社会不会是今天这样有序。很多一线执法人员辩驳自己是没办法才使用暴力，湖北天门的事件的警讯笔录更显示是城管执法部门培养了暴力执法人员。因此，不能简单认为执法人员素质低是暴力执法的主要原因，更不能进而推定认为执法人员的学历问题是引起暴力执法的主要原因，道德和学历的关系不那么紧密，学历、专业与掌握执法依据的程度可能有主要关系，这可能影响执法的程序公正和实体公正，高学历可能使执法更容易更有效率，但绝不能反推认为低学历就是暴力的主要原因，道德不以学历衡量。

　　真实的情况是：工作任务要完成，工作业绩要有，考核决定能否继续有这份工作，执法人员看似有为自己辩驳的理由，关键就在于“工作业绩”不是以今天文明执法了没来考察，不是以如何依法定程序办事来考察，而是以今天出去任务完成情况，小贩清理情况等工作效率来考察。在这里，在“工作效率第一”的压力下，是“良心”与“利益”（工作的得失，奖励的有无）的博弈。丢掉良心的，可以很快完成工作任务，可以继续这份工作，甚至晋升；丢不掉良心的，趁早辞职。

　　三、结语

　　暴力执法频繁出现的原因，不是用很多文章提到的“执法人员素质低下”、“法律法规不完善”、“城管制度不应有”等原因能很好解释的：城市需要管理，城管为城市的秩序而存在。现今法律法规不完善是事实，即使不完善，也可以约束执法人员的恣意。部分执法人员素质低也是事实，但不会低到只会用暴力。

　　暴力执法的真正原因在于：纸面上的法律制裁失去了权威，失去以威胁规制行为的作用；暴力不受制裁的社会负面环境助长了暴力气焰；执法人员在“工作效率第一”的指导下，私利吞噬了良心。归根结底，是“有法不依、违法不究”的问题，是法律对权力限制失效的问题，是对“法治”、“执法”认识不清的问题。