“双减”政策背景下学校课后服务工作的定位与改进 

（节选） 

 一、历史上我国学校课后服务的功能变迁

在我国历史上，不同教育改革时期出现了形形色色、构成迥异的课后服务形态，顺应了特定时期我国教育事业发展的需要，在这一意义上可以说，不存在唯一法定的课后服务形态，只存在与时俱变、契合情景、因应形势的特适课后服务形态。从上世纪90年代开始，形形色色的“晚托班”在我国大中城市出现，课后服务随之诞生，开启了持续演进的历程。因之，只有将当前课后服务政策置于这一演进历程中去考察，并赋予其精准的功能定位，我国义务教育学校才可能创造出与当前教育改革需求相契合的课后服务形态。

（一）我国历史上的三类学校课后服务

中小学课后服务的出现与我国工业化进程直接相关：1995年我国成为全球最大的纺织品出口国和生产国；1996年坐上世界“第一高铁大国”的位置，2000年我国加入世贸组织（WTO），工业化水平综合指数达到了26，^[]产品出口贸易额翻翻，外向开放型现代工业体系初步建成。受工业化发展因素影响，城市“双职工”剧增，儿童课外“脱管”问题凸显……在这一形势下，许多学校自觉响应家长要求，开设了形形色色的“晚托班”，成为我国学校课后服务的早期形态。之后，中小学课后服务在我国经历了三个发展阶段，每个阶段都受制于一系列具体要素与情景的影响，由此出现了三类历史性课后服务形态。

1. 家主校辅阶段。2004年前，中小学课后服务处于原始运转阶段，其存在意图相对单纯，即应对儿童放学后的“三点半难题”，致力解决家长下班较晚的后顾之忧，由此形成了“家主校辅”的基本服务架构。2004年，教育部等部委颁布《关于在全国义务教育阶段学校推行“一费制”收费办法的意见》，明确将晚托班收费认定为“学校乱收费行为”，认为即这一服务项目增加了家长经济负担，标志着政府开始介入干预这一办学行为。本阶段学校课后服务的三个特点是：纯粹托管性、学校服务自发性与家庭利益主宰性。

2.社主校辅阶段。2005年后，随着政府对学校课后服务收费行为的明令禁止，以及家长对孩子高考成败的日益关注，中小学课后服务迅速走向社会化，导致校外培训机构剧增，学科补习辅导迅速主宰了校外培训服务。及至2010年，^[]中小学校外培训机构遍地开花，社会主宰的课后服务架构初步形成，其商业化本性日渐暴露，引发了社会的高度警惕。针对这一形势，上海市、潍坊市等部分城市出台了《关于做好本市小学生放学后看护工作的通知》（沪教委基〔2010〕37号）、《关于做好小学生放学后延时看管服务工作的通知》（潍教明电〔2014〕114号）等文件，支持公办学校开展免费校内课后服务，别具一格创新课后延时看管服务形式，试图与校外培训机构服务形成相抗衡之势。以上海为例，2014年后学校课后服务在小学已覆盖至98%，并逐步形成了四种典型模式，即政府主导型街道（社区）托管服务模，“政府-学校-社区”三方合作模式，学校和公益组织合作模式，学校自助提供课后服务模式。^[]尽管这些举措对于创建普惠的课后服务做出了重要贡献，但现实状况是：全国提供延时课后服务的城市毕竟是少数，大部分城市学生在参加完学校课后服务之后晚上继续在校外培训机构参加学科补习辅导活动，而乡村学生则几乎全部参加了校外课后服务，学校课后服务整体处于弱势地位，校外培训一度“过热”，“社主校辅”格局异常明显。本阶段学校课后服务的三个典型特征是：校社对立性、多元开放性与自由无序性，这种“对立”集中体现在应试教育服务与素质教育服务、公益免费与民办收费间的对立。更为可怕的是，参加课后服务对家长而言具有了无形的强迫性，成为家长间相互攀比的焦点，校外培训市场对义务教育学校课后服务的挤压之势日渐明显。

3. 校主社辅阶段。2017年后，受不规范校外培训市场冲击，中小学校外课后服务市场深陷恶性竞争漩涡，中小学生课业负担剧增，家庭教育支出负担加大，迫使中共中央、国务院、教育部等部门出台《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》《关于规范校外培训构发展的意见》《中小学生减负措施》及“双减”政策等文件，力主学校主导主办课后服务工作，“充分发挥中小学校课后服务主渠道作用”，恢复课后服务成本分担收费制度，直接出面叫停纯商业化校外培训服务，将校外培训机构属性定性为“非营利性机构”，将校外培训服务限定在“非学科”服务范围，以此减轻中小学生的学业负担与家庭经济负担。在“双减”政策形势下，学校成为放学后课后服务的主要提供方，成为落实国家多种教育政策，如义务教育均衡发展政策、高质量发展教育事业、遏止校外培训市场恶性发展态势、深入实施素质教育理念等的公共支撑点。

二、我国中小学课后服务形态的改进方向

基于当前课后服务的功能属性分析，针对性调适我国义务教育课后服务供给方式，确保其课后性、服务性等关键属性得以彰显，综合性功能得以实现，是有力配合“双减”政策落地的得力之举。尽管课后服务对我国而言绝非新生事物，但其情景属性、时代功能一定是新生的，瞄准这些属性功能进行制度供给、政策调适是导引课后服务工作良性发展的现实行动。

（一）建立多主体协商管理组织

如前分析所言，当前课后服务是一个多功能综合体，其多元功能由各类功能主体或其代理人意志来体现，如何在学校举办这一环节上实现综合平衡，防止学校包揽霸权现象滋生，确保各种功能的统一实现，真正体现其三方合作的服务属性，是一个亟需解决的现实问题。这就需要构筑一种对当前课后服务形态特适的协商型管理组织——课后服务理事会或管委会等类似组织。在这一组织中，托管功能的代理主体理应是家委会或其主任，个性发展功能的代理主体理应是学生会组织或班长、学生会主席，国家政策实施功能的代理主体是教育行政部门，三类主体在学校主导下构成“一主多方”的管理组织架构（图2），共同在学校课后服务章程或宗旨下审议、监管学校开展的课后服务方案，审批校外培训服务项目的进入与购买，确保各方需求的精准达成与专业化课程服务的持续涌现。

图2 学校课后服务管理组织架构

在这一组织架构中，义务教育学校肩负着多重责任与角色，即专业课后服务的开发者、运行者、管理者，多方功能主体的沟通者、协调者，以及课后服务质量的监测者、把控者等。为此，作为多种功能主体、多方课后服务利益的总代理，学校要定时向课后服务理事组织汇报，争取多方主体的认可、支持与资助，确保各方功能期待的全面达成。

应该说，有了这一多方协作组织，学校课后服务就可能有效预防两种不良办学倾向的发生：其一是预防课后服务沦为学校知识传授的“第二阵地”，沦为“校外培训”的翻版，确保其主体功能——实施素质教育、促使个性发展、开展个体辅导的主体功能实现；其二是预防其被家长功利主义教育观念挟持，防止功利主义、应试教育做法在课后服务中泛滥，在“家-校-生-政”四方博弈中敦促学校课后服务走上专业化的发展轨道。

（二）培育课后服务准市场

当前学校课后服务面临的诸多问题是和课后服务管理过死这一原因所导致的，例如在承担课后服务工作上教师缺乏主动性，课后服务教师来源单一，课后服务课程门类偏少，学生参与热情不高等问题，大都根源于大一统的管理与运行模式。针对这一问题，必须高度重视其“产品混合性”及其蕴含的经营性公益产品要素这一关键属性，善于利用“学生自愿参与”与收费标准固定这两个潜在市场性要素，积极构建课后服务课程准市场，在“双减”政策框架中适度引入课程服务竞争机制，激活课后服务供给侧的潜能与活力。为此，学校可以“在遵循教育性、非营利性、需求导向性等原则”^[]的指引下积极探索，尝试构建课后服务供给准市场，助推优质课程资源开发与运行模式创新：其一，建立打通校内外的课后课程服务竞争机制，借助“学校购买课程服务、课程价格由选修学生总量决定”这一形式为校外课后服务课程进入学校打开通道，形成校内外公平竞争机制，敦促优质课后课程涌现；其二，建立课后服务教师的优胜劣汰机制，建议学校将具有教师资格证且符合课后服务专门资质的社会人员、志愿者、退休教师、实习教师、业余文艺文化工作者等均纳入待选聘之列，鼓励其通过有偿服务、志愿服务、协商取酬、成本议价等多种形式进入课后服务教师队伍，形成多元竞争的教师选聘机制；其三，开通大学区内学校课后服务托管服务，学校之间可以相互托管或代理举办课后服务，鼓励资质优异学校到薄弱学校开展课后服务，在家校距离相近情况下可以允许学生跨校选择同等同类课后服务课程，为学生提供更为自由自主的选择空间；其四，辖区政府教育行政部门定期评选优质课后服务课程、先进课后服务单位、先进课后服务工作者，采取“以奖代补”形式鼓励优质课后服务持续壮大，为先进课后服务单位、教师提供更为广阔的才能施展空间，引导课后服务向专业化、高端化方向发展，彻底扭转当前相对被动的课后服务工作局面。

当然，我国当前之所以要培育此类课后服务准市场，其主要意图是：在有限课后服务市场机制下尽可能扩大优质、低廉、专业的课后服务供给，充分彰显课后服务举办的政策意图。诚如学者所言，我国后续课后服务提供方式改进的方向之一是：“进一步完善经费分担机制，政府在加大财政经费投入的同时，创造条件让家长、社工、志愿者参与到课后服务的过程中，以有效降低学校课后服务的成本。”^[]要满足这一政策意图，有限市场机制介入与公益志愿服务并举是必要的，也只有这样才能确保我国每个孩子都能享有公平、优质的课后服务。

（三）搭建半封闭课后服务组织

对当前课后服务而言，选择性、自主性、开放性、过渡性是“课后性”的体现与外延，收敛型非正式组织是其“课后性”属性的实现形式与本质特征，故搭建半封闭型学生课后服务组织是充分彰显当前课后服务本性的客观要求。显然，一味地延用封闭课堂的组织形式会招致学生的厌倦，葬送课后服务的生命；一味地采取放任自流的非正式组织，课后服务的专业性、效能性、政策性目标难以达成，同样会将学校课后服务扼杀在摇篮之中。因之，在收敛型非正式组织框架下，坚持“意愿征集、自主选组、兴趣编组、社团建制、相对稳定”的组织建设理念，实施“小组教学、分类指导、分（学）段培养、师生双选”的分组教学方式，将学生灵活组织到自己钟爱的学习组织中去，是最适合课后服务需要的半封闭组织形式。在此，之所以称之为“半封闭”组织形式，是因为两个原因：

其一，学校开展的主要课后服务内容是作业辅导与兴趣培养，前者需要相对封闭的年级编班或学科编班的教学组织来实现，后者需要相对开放的兴趣编组或社团组织的教学组织形式来实现。这就要求学校整体考虑不同课后服务课程形式，引入灵活可选、开放度适宜的教学组织形式，以便于提高课后服务的整体效率。

其二，学生兴趣特长的发展特点决定了学校课后服务组织必须建立起逐步收敛型非正式教学组织形式。一方面，学生的兴趣特长发展是逐步稳定的，九年义务教育中越是低段学生其变化越快，需要给予学生更多的兴趣重选机会，这就要求小学兴趣小组、学生社团须有较大的开放性、灵活性；另一方面，学校举办的兴趣特长活动须有较强的系统性、一惯性、专业性，理应在社团组建上兼顾学生主要兴趣类型，并在学生兴趣识别评估基础上敦促学生尽快稳定，这就要求兴趣小组活动须有一定的封闭性、收敛性。

在课后服务教学组织搭建中，在封闭性与开放性之间找到最佳平衡点至关重要，它考验着学校管理者的智慧与艺术。在封闭性与开放性链接而成的谱系或连续统中，具体课后服务组织最终要在哪一点上选定至关重要，它取决于多种要素，如家长社会需求、学生学段年级、学生兴趣类型、选课学生人数、教学场地大小等。在组织开放度确定上，学校要在充分考虑课程项目特点、学生兴趣变化与学生知识水平等因素上灵活设定选课人数、选课方式等指标，为学生学习质量提升与兴趣特长发展提供最佳组织支持，努力达成“给学生创设一个有意义的教育时空和发展环境”^[]这一课后服务终端目标。

（四）构筑校社竞争式课后服务格局

从长远眼光来看，当前课后服务形态具有临时性、权宜性，引入质量机制机制来助推学校课后服务在达成当下国家政策意图前提下迈向更为科学、先进、理想的形态与水平，才是根源上提升学校课后服务质量的长远之计。显然，课后服务作为“校-社”衔接的中间地带，它为学校与社会联手打造优质教育服务提供了试验田与新发地，为基础教育改革者提供了处女地与新舞台，课后服务项目创新理应成为国家构筑“大教育体系”与“社会学习网络”，推动教育社会一体化、连续化发展的先头部队。义务教育质量事关每一位国人的幸福福祉，事关国运兴衰与民族大计，理应是全社会共参、共建、共享、共创的社会事业。在这一意义上，课后服务改革只是家校社协同助力基础教育提质转型的一个基点，如何借助适度竞争机制引导其持续改进、良性发展，最终酝酿出人民满意、公平优质的义务教育新形态，承载着新时代中国特色社会主义教育改革之大计。我们相信：充分利用学校与社会两个课后服务创新主体的积极性与能动性，善于构筑基于“双减”政策框架的“校-社”竞争机制，是引领我国学校课后服务工作持续、深入、健康发展的长远之计。

进言之，允许优质课后服务进校园，建立课后服务准市场只是课后服务社会化、竞争化的一个起点，防止无序失范、过度商业化、单一学科化的校外培训现象起死回生，引导校外课后服务项目在“育人本位、全面发展、公益主导”方针指引下健康发展，形成学校与社会互补共生、共赢共创的“校-社”合作发展的局面，才是我国校外课后服务准市场化改革的方向与目标。面向未来，国家要建立公共竞争平台，制定校内外课后服务运营规范，完善优质课后服务评价制度，鼓励学校与社会机构共同提供竞争性课后服务课程，打通二者间的交流合作通道，催生“成本合理、质量上乘、社会满意”的课程服务项目，藉此有效破解当前学校作为单一课程服务提供方的困局。为此，国家要及时出台《校外课后服务进校园的实施规范》，建立专业的校内外课后服务项目质量鉴定机构，引入劣质校内课后服务淘汰机制，促使学校在全面规划学校课后服务的举出上采取招标、委托、合办等多种形式，按需引入社会机构提供的高质量课后服务项目。同时，国家要为优质课后服务的涌现创造条件，打破不利于优质课后服务形成的壁垒。一方面，对于超过学校额定成本的优质课后服务，国家可以通过“以奖代补”的形式资助其持续发展，将之作为标杆性课后服务项目予以重点资质培育，扩大其学生受益面，提升其成本回收能力，鼓励其专业化发展，使其在课后服务项目中发挥示范引领作用；另一方面，国家要落实好学校作为课后服务质量直接监管主体的责任，引导其在理事会领导下定期开展课后服务质量评估，为校内外课后服务提供公平的发展机会，同时促使课后服务向“校-社”融合的方向发展。

（载于《北京教育学院学报》2021（6））

请参阅：https://kns.cnki.net/kcms/detail/detail.aspx?dbcode=CJFD&dbname=CJFDLAST2022&filename=BJJX202106001&uniplatform=NZKPT&v=eLM6gsuCcRU381eJfQIsa0JzGkQyUYgNuzqBW9jAQ_UoF7sXXBvMlQXfRMeX_c8_

参考文献