2025年04月总第387期:党的十八大以来我国耕地质量提升进展及展望孔祥智宋乐颜
(2025-06-27 10:51:46)党的十八大以来我国耕地质量提升进展及展望
孔祥智 宋乐颜
摘要:党的十八大以来,我国耕地保护与质量提升工作取得显著成效,为保障粮食安全和农业高质量发展提供坚实支撑。本文系统梳理了高标准农田建设、重点区域土壤治理以及地方耕地治理机制三方面的进展与成效:一是高标准农田建设稳步推进,累计建成超10亿亩,相关制度、措施日趋完备;二是重点区域治理成效显著,黑土地、盐碱地和酸化土壤等突出问题经分类施策、综合治理,耕地功能稳步恢复;三是治理经验不断丰富,各地在组织统筹、资金整合、技术路径与绩效考核等方面积极探索,逐步形成可推广的治理机制。展望“十五五”时期,耕地质量提升工作将面临新的挑战。下一步应聚焦高标准农田提质扩面、分类提升耕地质量、构建全周期管理机制三大方向,推动“藏粮于地、藏粮于技”战略持续深化,夯实国家粮食安全根基。
关键词:耕地质量;高标准农田;粮食安全;“十五五”规划
中图分类号:F323.2
文献标识码:A
DOI:10.13561/j.cnki.zggqgl.2025.04.003
耕地是粮食生产的命根子,是保障国家粮食安全的基础性资源。党的十八大以来,党中央高度重视耕地保护与质量提升,提出“藏粮于地、藏粮于技”战略,构建了最严格的耕地保护制度体系,推动耕地管理从“以量为主”向“数量、质量、生态并重”转型。2012年原国土资源部发布《关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》,标志着我国耕地保护进入数量管控、质量管理、生态修复“三位一体”的新阶段。经过多年的实践,我国耕地质量稳中向好,土壤厚度、有机质含量、土壤有效磷含量等指标均有所上升,耕地地力基础稳步增强。与此同时,东北黑土地退化、南方土壤酸化、北方盐碱化严重等问题依旧存在,耕地质量等级仍然偏低。基于此,本文系统梳理党的十八大以来我国耕地质量提升的进展情况,聚焦“十四五”收官与“十五五”谋篇布局的关键时期,深入分析未来耕地质量提升的方向、重点与政策路径。
一、党的十八大以来耕地质量的提升进展
党的十八大以来,面对耕地资源约束趋紧、耕地质量下滑、农业增产空间受限等挑战,我国将耕地质量提升作为落实“藏粮于地、藏粮于技”战略的关键支点,持续完善顶层设计,强化制度供给,在高标准农田建设、重点区域治理和地方治理方面取得了显著成效,迈向了耕地“量质齐增”新阶段。
(一)高标准农田建设稳步推进
1.制度持续完善。一方面,党中央将高标准农田建设提升到战略高度。2012年起,连续13年的中央一号文件强调实施“高标准农田建设工程”,将其作为保障粮食安全的关键举措。2013年国务院批准实施《全国高标准农田建设总体规划(2010—2020)》;2021年,农业农村部进一步出台《全国高标准农田建设规划(2021—2030
年)》,提出到2030年要建成12亿亩高标准农田,对2.8亿亩现有高标准农田进行改造提升,同时实行“统一规划布局、统一建设标准、统一组织实施、统一验收考核、统一上图入库要求”的管理新体制,规范建设流程。2022年,党的二十大作出“逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”的重大战略部署。2024年,党的二十届三中全会进一步提出“完善高标准农田建设、验收、管护机制”,为建设的持续推进指明方向。另一方面,有关制度和政策不断完善。2025年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《逐步把永久基本农田建成高标准农田实施方案》(以下简称《方案》),在提出新目标的基础上细化了建设标准、管护措施等各环节的制度安排。相关法律的修订和制定也加入了高标准农田建设的内容,如2019年修订的《中华人民共和国土地管理法》第三十三条规定将“高标准农田”列入“永久基本农田”范围予以严格保护;2023年出台的《中华人民共和国粮食安全保障法》强调“建立严格的耕地质量保护制度,加强高标准农田建设”。目前,我国正在加快《耕地保护法》立法进程,进一步强化法律保障。
2.措施落实到位。我国已基本构建了较完善的中央、省、市、县四级高标准农田规划方案体系。2019年国务院办公厅印发的《关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》明确了“中央统筹、省负总责、市县抓落实、群众参与”的工作新机制,并提出要推进高标准农田建设的“整县示范”,即以县为单位统筹规划,推动高标准农田建设规模化开展。多数地区以《全国高标准农田建设规划》为指导,结合本地耕地资源基础、农业发展需求等,制定详细的地方高标准农田建设规划。从财政支持来看,中央不断加大对高标准农田项目的支持力度。2019年,财政部整合相关资金设立农田建设补助资金,支持高标准农田和农田水利建设,年均投入资金超700亿元。同年,财政部、农业农村部共同制定《农田建设补助资金管理办法》,细化管理中央财政支持各地高标准农田建设的共同财政事权转移支付资金。2024年中央一号文件明确“取消地方对产粮大县的资金配套要求”,同年财政部门进一步提高了对高标准农田建设的亩均补助标准,由1300元提高到2400元。
3.建设成效突出。截至2023年底,全国累计建成高标准农田超10亿亩,占耕地面积的一半以上,其中13个粮食主产省(区)累计建成面积约占全国的70%。建成后的高标准农田平均耕地质量可提高约1个等级,亩均增产能力提高10%—20%,为我国粮食年产量连续多年稳定在1.3万亿斤以上、并突破1.4万亿斤提供了坚实的基础。同时,因设施配套完善和耕作条件改善,建成的高标准农田可节水20%—30%,节肥10%以上,大大提高了农业资源利用效率。针对不同地区的耕地质量问题,现阶段高标准农田建设将全国共分为东北、黄淮海、长江中下游、东南、西南、西北、青藏共7个区域,分区分类施策。比如黄淮海地区作为重要粮食主产区,其进一步增产受限于春旱、地下水超采等因素,当地的高标准农田建设就以提高灌溉保证率为重点。得益于2013年以来的建设经验,多个省份已提前完成“十四五”期间的高标准农田建设任务,为“十五五”期间的高标准农田升级奠定了良好的基础。
(二)重点区域治理成效显著
1.深入实施东北黑土地保护工程。黑土地被视为耕地中的“大熊猫”,是我国重要的生产资源。自2015年起,我国开启东北黑土地保护利用试点项目,引导各地探索提升耕地质量的办法。2017年,原农业部会同多部门编制《东北黑土地保护规划纲要》,规划到2030年实施黑土地保护面积2.5亿亩,东北黑土区耕地质量平均提高1个等级(别)以上。2021年,七部委联合印发《国家黑土地保护工程实施方案(2021—2025
年)》,全力推进黑土地保护。2022年,《中华人民共和国黑土地保护法》正式施行。东北各省积极响应,于每年春耕前后发布黑土地保护性耕作的实施方案,明确实施面积、地区名单、补助标准等。东北地区抓住这一机遇,于2021年启动“黑土粮仓”科技会战,与中国科学院联合进行技术攻关[1]。据《东北黑土地保护与利用报告(2023年)》数据显示,东北地区2023年保护性耕作面积超9500万亩,是2020年的2倍以上。从耕地质量上看,项目区域的黑土地厚度超过30厘米,有机质含量提升超过3%。
2.积极探索盐碱化耕地综合治理路径。盐碱地是重要的后备耕地资源,开展盐碱地综合改造利用意义重大。党的十八大以来,我国按照“以种适地”与“以地适种”双向发力的思路,系统推进盐碱地综合治理。我国盐碱地分布广泛,2022年开展的国土“三调”结果显示,全国盐碱地共有1.15亿亩,主要分布在西北、东北及黄淮海等区域。与“三调”同步开展了盐碱地普查,并初步形成盐碱地分类分级图。2020—2022年,农业农村部在西北灌溉区、滨海地区和松嫩平原西部等盐碱地集中分布区,指导8个省份开展盐碱化耕地治理试点项目,3年累计实施面积240万亩次。试点以来,各地通过综合利用物理、化学、生物等措施探索出因地制宜的模式,惠及约17万农户和1600个新型经营主体。据统计,项目区耕地质量平均提升0.11—0.51个等级,土壤含盐量平均降低约2‰,每公斤土壤的有机质含量提高0.5克以上,农业生产条件得到有效改善。此外,我国积极探索水稻、小麦等作物的耐盐碱品种选育,目前已筛选出耐盐碱种质资源1100多份,为盐碱地综合利用提供了充足的种质资源。
3.逐步形成土地酸化治理模式。在酸雨沉降、施肥不合理等多方因素作用下,我国耕地酸化问题日益严重。2015年,原农业部印发《耕地质量保护与提升行动方案》,指出要针对长江中下游即南方丘陵的酸化土壤进行综合治理,并在2020年取得成效。在此基础上,2020年《农业农村部办公厅关于做好2020年退化耕地治理与耕地质量等级调查评价工作的通知》要求,统筹开展县域耕地质量等级年度变更评价与补充耕地质量等级评价试点,并选择了一批耕地酸化、盐碱化问题突出的重点县开展退化耕地治理试点,建立集中连片示范区,探索应用土壤改良、地力培肥、治理修复等综合技术模式提升耕地质量。2023年,农业农村部进一步启动酸化耕地治理重点县建设,要求南方江苏、浙江、安徽等15个省份共20个县开展酸化耕地治理、强化熟化技术模式推广,率先建成一批酸化耕地治理先导区、样板田。该方案聚焦于土壤pH<5.5的强酸性耕地,要求每县实施治理面积8万亩以上。目前,酸化土壤治理试验已累计实施面积600万亩次,建设了500多个千亩以上示范区,示范区土壤pH值平均增加0.3—0.5个单位,农作物增产10%以上。
(三)治理经验不断丰富
1.体制机制保障夯实责任基础。党的十八大以来,各地不断强化耕地质量提升的体制机制基础,普遍建立起以党委、政府主导,多部门协同推进为核心的组织体系,构建起责任明晰、考核闭环、监管有力的工作格局。一方面,通过健全统筹协调机制,明确农业农村部门牵头职责,整合自然资源、财政、水利等多部门职能,打破条块分割,提升治理效率[2]。另一方面,各地将耕地质量提升情况纳入政府绩效考核体系,推动责任由项目任务向治理结果延伸。
2.技术路径集成精准施策。聚焦耕地退化类型多样、提升任务艰巨等现实难题,各地坚持因地制宜、分类整治,探索形成了适应区域资源禀赋的不同技术路径。耕地类型较为一致的地区,采取综合治理措施,针对性研发治理技术。例如山西省在北方农牧交错区,针对退化耕地实施“秸秆还田+有机肥+深耕”退化综合治理技术,有效提升了土壤有机质及养分含量与耕层活化土含量,增强了土壤保水保肥能力,提升耕地质量。耕地类型复杂的地区,进一步细化分类标准,并将耕地治理与高标准农田建设有机结合。如四川省于2023年率先实施了《四川省高标准农田建设技术规范》,针对丘陵地区的实际情况,制定了田块整治、土壤改良等工程的技术标准。按照地形地貌、气候差异、土壤类型等,将全省划分为五大建设区域,分类施策。例如平原地区重点开展条状水田建设,提升农田排涝能力;高原地区以保护生态环境为前提,重点提升耕地质量等。
3.资源统筹提升建设效能。目前高标准农田建设资金有两类:一类为财政资金,一类为社会资本。其中,前者又可划分为转移支付、专项债或特别国债。目前,中央支持地方实施多元化投融资机制,各地积极推进财政投入、社会资本等要素整合,取得了显著效果。总体来看,有两类统筹方式。一类是财政统筹,即通过整合多样化财政资金确保高标准农田资金足额使用。例如,广西壮族自治区发布的《自治区继续支持脱贫县开展统筹整合使用财政涉农资金工作实施方案》明确指出,脱贫县根据巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴的需要,可以按规定将整合资金用于农田建设。又如湖南省以高标准农田建设为平台开展涉农资金整合试点等。另一类是社会资本融合,主要是通过项目主体、金融机构与政府的合作,共同实现对高标准农田建设的投资。如安徽省开创了地方政府联合中国农业发展银行优化农田建设融资,因地制宜推行“土地整治+产业导入”等模式,鼓励各地选择合适的承贷主体,丰富贷款还款方式。截至2024年,该模式已为安徽省高标准农田建设注入380亿元资金。此外,浙江、重庆等地也开发出土地指标交易市场实现跨区域投资。以浙江为例,通过土地交易市场建设,允许整理新增耕地的折抵为建设占用耕地指标,发达地区便通过对欠发达地区的农田建设投资获得建设用地指标。
二、“十五五”时期耕地质量提升的未来展望
未来一个时期,耕地保护和建设只能加强,不能削弱。2025年既是“十四五”规划的收官之年,也是“十五五”规划承前启后的关键节点。展望“十五五”时期,耕地质量提升工作既面临发展机遇,也面临诸多挑战。下一阶段,需从高标准农田提质建设、分类提升耕地质量和构建全周期耕地管理体系三个方面系统发力,推进“藏粮于地、藏粮于技”战略。
(一)高标准农田提质建设
1.不断优化空间布局与时序安排。根据《方案》,到2030年,全国将力争累计建成高标准农田13.5亿亩,改造提升2.8亿亩;到2035年,力争将具备条件的永久基本农田全部建成高标准农田。从总量来看,任务重、压力大。不仅如此,目前已建成的高标准农田多集中在北方平原地区,剩余待建区域多为丘陵、山区等地形复杂、施工难度大的地区,而这部分地区的建设成本显著高于前者:丘陵山区高标准农田建设亩均成本可达5000元以上,远高于平原地区的3000元左右。因此,更需科学制定建设计划,优化空间布局和时序安排,以永久基本农田保护区、粮食生产功能区和重要农产品生产保护区为重点,优先在具备条件的区域推进建设,逐步向难度较大的地区延伸。
2.进一步提升建设质量与标准化水平。部分已建高标准农田因建设年限较久、建设投入不足、建设标准模糊等原因,质量与现代化发展要求还有一定差距。高标准农田建设工程质量需要进一步“回头看”,对政策实施、建设管理、检查验收进行全面检视。确保建设从粮食生产的实际情况出发,与耕地地力水平、水利设施配套情况、农业机械化程度相一致。无论是需改造的未达标农田,还是待建农田,都应严格执行国家和地方建设标准,保证其符合土地平整、灌排设施完善、田间道路畅通等基本要求,确保建一亩成一亩。同时,也要充分研判地形条件、耕作方式、作物种类等,对平原、丘陵地区的水田或旱地,设定区别化标准和合理误差范围。
(二)分类提升耕地质量
“十五五”时期,耕地质量提升面临的主要制约因素仍集中在典型障碍性土壤类型上。由于土壤是一个多相系统,退化机理差异较大,衡量指标也不尽相同。因此,聚焦黑土地退化、盐碱地扩张、土壤酸化等问题,一定要合理科学制定治理路径。
1.黑土地退化治理。东北黑土区是我国最核心的商品粮基地,承担着保障国家粮食安全的重任,在治理上要坚持用养结合、分类施策、多元参与,统筹资源保护与产能提升,构建以工程、生物、农艺、农机相结合的综合治理体系。通过退耕还林还草、粮豆轮作和农牧结合等措施,提升耕层质量和生态功能。推进农业面源污染治理、水土流失控制与农田林网重建,保护黑土地微环境与生物多样性。推行深松深耕、科学施肥、智能配肥与水肥一体化技术,培育结构优良、养分平衡的优质土壤。完善技术与制度保障体系,强化财政奖补、绿色补贴、农机购置政策,引导社会资本参与;同时加强土壤监测、数据库建设与第三方评估,确保保护成效可量化、可追溯。
2.盐碱地改良。华北、东北、黄淮海及西北部分地区盐碱化问题严重,土壤盐分胁迫抑制作物生长,严重制约耕地利用效率。治理需要坚持“生态优先、系统治理、因地制宜、以水定地”的原则,强化资源评估与统筹规划,科学划定治理区域与开发强度。依托土壤普查与水资源评价,优化空间布局,稳步推进垦造耕地工程。强化灌排调控,统筹区域水源与农业用水结构。推动土壤改良与耐盐品种培育协同发力,形成适应性强、可推广的技术路径。建立开发利用责任机制,健全收益分配与奖补政策,保障治理成效长期稳定。
3.酸化土壤治理。南方地区红壤、黄壤广泛分布,土壤酸化程度高,严重影响作物根系发育和养分吸收,制约了区域农业产能提升。在治理路径上,应强化科学施策与区域匹配,依据土壤pH等级、母质类型、降雨条件与种植制度,精准匹配石灰、生物炭、有机肥等改良材料的配施模式,推进生物调理剂与微生物菌剂的集成应用,提升土壤缓冲性能。推广绿肥种植与秸秆还田,优化田间轮作制度,增强土壤有机质含量与生态系统恢复力。在制度层面,构建酸化耕地立体监测体系,利用遥感、传感、信息化手段实现动态跟踪与智能预警。加强技术推广机制,依托基层农技体系、新型农业经营主体和示范基地,推进“线上科普+线下示范”的一体化推广模式,提升农户认知与治理积极性。
(三)构建全周期耕地管理体系
1.强化建设统筹,夯实“建得实、建得好”基础。建设环节是耕地质量提升的源头环节,应突出系统谋划与标准化实施并重。一方面,优化项目布局与时序安排,优先覆盖永久基本农田与粮食功能区,推动高标准农田与良种繁育区、现代农业园区统筹布局。另一方面,严格执行中央及各地制定的高标准农田建设评价规范标准,压实“田块平整、灌排通畅、设施配套、地力提升”的基础要求。建立全流程台账和信息上图入库机制,确保项目“建得准、管得住、用得好”。
2.健全管护机制,破解“谁来管、怎么管”难题。建立稳定有效的管护机制是耕地治理全周期管理的关键环节。应明晰设施产权边界,推动形成“村为基本单元、户为责任主体、集体兜底保障”的多元责任体系。鼓励农民合作社、农业企业参与设施日常维护。同步建立覆盖日常巡查、灾后修复、故障报修与资金支付的管护运营标准,推广“智慧农田”终端监管技术,实现设施运转状态的在线监测、全过程留痕、精准奖补。
3.构建用养结合机制,推动地力恢复与功能永续。提升耕地地力是全周期治理的最终落脚点,应从政策工具、制度安排和数据支撑三方面协同发力。强化耕地用途调控,将耕地利用与作物结构调整、社会化服务供给等统筹协同,推动“良田良用”;发挥耕地地力指数保险的作用,激励主体进行地力投资,提高资金使用效率;加快国家土壤质量数据库建设,打通土壤检测、监测、应用全链条,形成地力变化的动态评估机制。
三、总结与讨论
党的十八大以来,我国高度重视耕地保护与质量提升,推动形成了以数量管控、质量管理、生态修复为核心的耕地治理新格局。经过持续攻坚,耕地地力基础稳步增强,粮食生产能力显著提升,粮食安全保障迈上了新台阶。我国将耕地质量提升作为战略的关键支点,持续完善顶层设计,强化制度供给。在高标准农田建设、重点区域治理和地方治理创新等关键领域取得了突破性成效。展望“十五五”时期,亟须进一步强化政策统筹、资金整合和技术创新,推动耕地质量迈上新台阶。在高标准农田建设方面,应注重布局优化效率与建设质量双提升,补齐建后管护短板;在土壤治理方面,应坚持分区分类、因地施策,推进黑土地保护、盐碱地改良、酸化土壤治理;在全周期管理方面,应构建贯通建设、管护、利用、培育各环节、全方位的长效运行机制,确保“藏粮于地”战略的长远落实。
需要指出的是,耕地质量提升并非孤立推进的单项工程,而是我国耕地保护利用与农业强国建设的关键一环。党的十八大以来,党中央创新性地提出“藏粮于地、藏粮于技”战略,强调做好地和技两篇文章。立足新发展阶段,应把握好耕地数量、质量建设与生态之间的协同关系,确保耕地资源开发利用的长期稳定。在守好耕地数量红线的基础上,提升耕地质量并优化耕地的生态,使耕地资源保护更有力、质量建设更有效、生态治理更有序,发挥好耕地数量、质量、生态“三位一体”合力,夯实农业强国建设的土地基础。
参考文献:
[1]任晖,曾艳. 中国科学院发布“黑土粮仓”科技会战阶段性成果[J].
中国科学院院刊,2022,37(10):1529.
[2]胡萍,丁伟. 安徽淮北深入推进高标准农田建设坚定扛稳粮食安全责任[J].
中国农业综合开发,2021,(05):35-36.
作者单位:中国人民大学农业与农村发展研究院
编辑:张涵