摘要：河南省淅川县自2021年起，在全县范围内推行“村务监督+”模式，通过引入数字技术构建云监管平台，让政策信息深入到最基层，利用智能系统进行自动监控和预警，提高了政府信息透明度和监管效率。在推进线上技术应用的同时，线下建立由县乡两级纪委直接管理的村务监督委员会，为村民参与村务监督提供组织基础和制度保障，推动基层民主和法治建设务实发展。此外，淅川县创新提出“以案促改”制度，通过案例公示和集体讨论，加强农村法治教育和社会监督意识的培育。总体来看，淅川县“村务监督+”模式有效推动了信息公开、技术赋能、组织完善和教育创新，提升了基层治理效能，改善了乡村社会的治理质量，促进了和谐稳定，为应用数字技术推动农村治理体系和治理能力现代化提供了有益借鉴。

关键词：数字赋能；乡村法治；村务监督；基层治理

中图分类号：D630.9     文献标识码：A       DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2025.01.006

在农村人口外流和乡村治理日益复杂的背景下，如何利用数字技术构建参与式治理平台，实现乡村治理的全民参与、全程监督和监管的全面覆盖，已成为推动乡村治理现代化的重要课题[1]。数字技术通过发挥自身效率，拓展不同利益主体对话渠道并增强参与便利性，为乡村自主治理增权赋能。构建多元共治的数字乡村治理共同体[2]，是乡村治理现代化的未来发展方向，为破解乡村治理困境提供了全新路径[3]。

河南省淅川县作为南水北调中线工程的核心水源地，同时也是全国移民大县和连片特困地区，承担着供水保障、移民安置和脱贫攻坚等多重任务，其治理环境具有高度复杂性与典型性。政策执行链条长、资源分配压力大、村民参与不足等问题长期困扰基层治理，使得淅川县的乡村治理对新技术赋能的需求尤为迫切。2021年，淅川县在民生资金监察系统的基础上，创新实施“村务监督+”模式，通过开发线上惠民扶贫云监管平台，实现政策信息透明化与执行数字化；线下依托村务监督委员会，动员村民广泛参与，推动村级事务的民主化、透明化和规范化。同时，通过“以案促改”制度结合案例公示与讨论，在基层推动法治教育和民主意识的深化。

淅川县的实践既有效提升了基层政府的治理效能，也激发了村民的自治活力，为数字技术与乡村治理深度融合提供了典型案例。总结淅川县“村务监督+”模式的实践经验可以发现，数字技术在信息透明、权力监督和村民参与等方面具有巨大潜力。淅川县的探索不仅为破解乡村治理困境提供了实践样本，也为推动乡村治理体系和治理能力现代化提供了可借鉴的宝贵经验，展现出广泛的推广价值。

一、淅川县推行“村务监督+”模式的原因

（一）县情较为复杂，治理任务繁重

淅川县作为南水北调中线工程的核心水源地，承担着保障北方42座大中城市、超1.5亿人口用水的重大使命。水质优良、供水稳定是压倒一切的核心政治任务。然而，这一战略任务对生态保护、污染防治和村庄基层治理提出了极高要求。在推进乡村生态治理和政策落地的过程中，往往出现权责不明、资源调配不均等问题，增加了基层治理的复杂性。此外，淅川县作为全国移民大县，自丹江口水库修建以来累计搬迁移民36.8万人，占全县总人口的三分之一。如此大规模的移民安置工作带来了土地资源重新配置、村民权益保障和社区矛盾化解等长期问题，对基层社会治理形成了较大压力。这些矛盾有些是历史积累的结果，也需要在新时期下探索长效机制加以应对。与此同时，作为全国连片特困地区，淅川县的脱贫攻坚任务同样艰巨。2016年，全县贫困发生率达到10.66%，贫困人口接近10万人，分布于山区和库区等偏远地带。如何巩固拓展脱贫攻坚成果、确保资源分配的公平与效率，并实现乡村振兴战略的有效衔接，构成了当前淅川县基层治理的核心议题。

（二）“小微权力”膨胀，监督机制滞后

淅川县乡村治理中的一个突出问题是基层权力的集中化与运行失衡。重大工程建设、大规模移民搬迁和脱贫攻坚任务带来了海量的财政资源和政策支持，村干部在资金使用、项目推进和人事管理等方面的权力迅速膨胀，甚至远超岗位职责本身。然而，与之相对的是基层监督机制的滞后和无力，传统的治理模式在面对这些突发性和复杂性的事务时显得力不从心。监督理念的滞后进一步加剧了问题的严峻性。以往以“效率优先”为主的管理模式使得监督往往被弱化甚至忽视，基层干部的权力缺乏制约，村级事务的透明程度较低。2017年以来，淅川县纪委查处扶贫领域案件140起，村组干部中有165人受处理，占比超过80%，充分暴露出基层治理中权力运行失衡的风险。如何通过有效机制，规范村干部行使权力，成为亟须解决的问题。

（三）信息传递不畅，法治观念薄弱

在传统的农村社会中，村务信息不透明和信息垄断现象较为普遍，这导致村民对基层治理的信任不足和参与度低下。一方面，村干部往往通过垄断政策信息和封闭监督场所，将“村民自治”演变为“干部自治”，进一步弱化了村民在公共事务中的话语权。另一方面，监督体系的虚浮粗漏使得政策执行难以落地，村民的实际利益难以保障，进而造成社会信任问题。更为深层的原因在于农村熟人社会中的法治意识薄弱。人情社会的特性导致“人情大于法理”的现象普遍存在，村民即使察觉到干部的不当行为，也常因情面问题选择隐忍。此外，部分村干部由于报酬偏低、职责繁重，容易出现心理失衡，认为自身“理应”得到补偿。这种心理与制度上的漏洞叠加，使基层治理中容易滋生“发现难、治理难”的问题。

供水保障、移民安置和脱贫攻坚三重目标交织，工程、民生与贫困问题叠加，使得传统治理模式无法应对基层事务的复杂性与多样性。依赖村干部在执行链条中的枢纽作用固然是必要的，但如果缺乏有效的监督与制约机制，就会造成基层治理效能的下降。面对县情的复杂性和现实问题的迫切性，淅川县需要创新治理模式，通过数字化手段打破信息壁垒，提升监督的精准性和透明度，重塑基层治理的现代化路径。

二、淅川县“村务监督+”模式的主要做法

（一）引进数字技术：村务监督+惠民扶贫云监管平台

淅川县积极利用数字技术构建惠民扶贫云监管平台，将村务监督的透明化、智能化与数字化紧密结合，形成了一个涵盖数据采集、信息公开和预警监督的综合性治理平台。该平台主要由数据可视平台、自动监控预警系统、居民端手机查询应用、外联监控摄像设备和民生政策数据库五部分组成。

1.建立数据可视平台、自动监控预警系统。在县委、县政府的支持下，淅川县纪委联合财政局搭建了云监管平台，在纪委办公室设立了数据监控和存储中心，配备可视化大屏幕硬件设备和自动监控预警系统。系统能够实时监控惠民政策的执行情况，包括村级集体“三资”管理、村务公开等重要内容。一旦出现数据异常或违规操作，系统会自动报警，为问题的发现和快速处理提供技术支持。

2.开发手机查询应用，开放民生政策数据库。平台专门开发了基于安卓和苹果系统的手机应用，整合县、乡、村、户四级惠民扶贫政策信息，形成民生政策数据库，向全体村民开放。村民只需下载应用并通过身份证号注册，即可实时查询政策内容和实施情况，从而减少政策信息不对称的情况。同时，应用还设有举报通道，方便村民反馈问题，进一步提高了信息公开的深度和广度。

3.外联监控摄像设备，持续监督村务公开工作。依托现有物联网设施，淅川县纪委与县广电中心合作，将惠民资金项目大数据平台与外联监控摄像设备连接，实时监控村务公开栏的运行情况。24小时不间断的视频监控，确保村务公开工作落实到位。一旦发现公开工作不及时或存在敷衍情况，系统或工作人员可启动问责程序，强化公开监督的约束力。

（二）搭建组织架构：村务监督+村务监督委员会

通过完善基层监督组织体系，淅川县以村务监督委员会为抓手，将数字技术的监督功能与线下组织架构有机结合，构建了一套行之有效的村务监督体系。

1.建立村务监督委员会，明确监督标准范围。按照“有人员、有场所、有牌子、有制度”的标准，全县407个行政村全面建立村务监督委员会。监督委员会主要负责村级资金使用、项目建设、人事任免和村务公开等重大事项的监督管理，并通过“四议两公开”工作法，在村级事务决策中引入民主协商机制。同时，委员会定期开展村集体资产清查，更新集体资产变动情况，确保财务管理透明规范。

2.县乡纪委直接管辖，引入动态竞争机制。县乡两级纪委直接对村务监督委员会进行指导与管理。月度督查、季度排名、半年培训和随机重点监督相结合的方式，强化了委员会的能力建设和责任意识。同时，在全县范围内以监督效果为依据，评选示范村，定期组织观摩学习，引入动态竞争机制，推动各村共同提升监督工作的质效。

3.规范信访处理流程，切实保证群众满意。在信访处理方面，淅川县纪委牵头负责辖区内行政村的信访案件处理，联合相关乡镇单位确保案件调查的公正性和透明度。对问题属实的案件，县纪委审理室全程介入，确保程序规范；对无实质性问题的信访件，则及时向群众反馈处理结果，既还干部清白，也向群众说明情况，增强了政府治理的信任度。

（三）创新思想教育方式：村务监督+“以案促改”制度

淅川县通过“以案促改”制度，结合基层思想教育与法治宣传，进一步强化村民的法治意识与监督能力，营造公开透明的村务治理氛围。一方面，梳理典型案例，加强基层教育。淅川县纪委设立“以案促改”专办，系统梳理2017年以来的扶贫领域典型案例，整理成册并广泛分发。通过深入分析案例和公开教育，淅川县将政策执行中的经验与教训传播到基层，帮助村干部和村民认识问题，提升治理意识。另一方面，村内公示讨论结果，落实整改机制。县委要求案发村（居）在处分决定下达后，第一时间将处理结果在党务村务公开栏进行公示，同时召开村内会议进行集体学习和讨论。会议由村务监督委员会全程参与，并记录整改落实情况，提交给乡镇纪委书记与委员会主任共同审查。这一机制确保问题整改落到实处，也为村民提供了参与监督和了解政策的机会。

三、“村务监督+”模式在提升基层治理效能中发挥的作用

（一）破解基层治理中的关键难题

1.提升信息透明度，破解信息不对称难题。引入“村务监督+云监管平台”，搭建数据可视平台、自动监控预警系统、手机查询应用及民生政策数据库，为村民提供了一个公开透明且便捷获取政策信息的平台。这种数字化手段不仅有效消除了信息不对称现象，还增强了村民对政策实施的参与感和监督能力。在重要村务信息透明化的基础上，关键环节中的风险隐患显著降低，有效推动了基层治理的规范化和透明化发展。

2.强化监督力量，补齐监督力度不足短板。设立村务监督委员会，将监督职责制度化、规范化，并明确监督范围和操作流程。这一组织构架由县乡纪委直接管理，并通过业务培训和考核机制不断优化其运行效率。与此同时，结合行政上访与问责机制，使村务监督委员会成为基层自我监督的重要力量。这种模式不仅降低了传统治理中高昂的监督成本，还显著提升了监督的精准度与执行力，为村级事务的规范运行提供了制度保障。

3.提高干部履职能力和治理水平，提升履职规范性与廉洁意识。“村务监督+”模式通过明确监督规则和“以案促改”制度，为村干部提供了具体的行为规范和廉洁教育支持。通过典型案例教育，强化村干部对廉政文化的认知，促使其在履行职责时更加注重规范性和透明度。这一措施不仅帮助村干部提升了履职能力和治理水平，也有效减少了因行为不规范而引发的治理风险。

4.推动村民参与，培育监督与责任意识。实施“以案促改”制度，在村民中开展案例宣传和公开讨论，不仅增强了村民的法律意识，还帮助其增强了主动监督和维护公共利益的责任感。这种基层教育机制通过案例化的实际应用，帮助村民深刻理解治理中的风险与对策，从而塑造公平、廉洁的乡村社会氛围，增强了村民参与村务监督的意愿与能力。

（二）提升政府治理效能

“村务监督+”模式通过推动数字技术与治理模式的深度融合，显著提升了基层政府的治理效能。一方面，数字技术的引入使政府在村级数据的收集、分析和管理上实现了自动化与智能化，强化了数据驱动的决策能力。另一方面，信息公开和监督机制的完善提高了政府在执行权力过程中的透明度和公正性。通过线上监管与线下问责的结合，基层政府的行政管理效率得以提升，群众信任度和政府公信力也得到了提升。

（三）创新政府治理模式

“村务监督+”模式的实践为基层治理提供了全新的思路。建设云监管平台和强化信息公开的模式实现了传统治理方式向开放、民主、透明化的转型。这一治理模式减少了行政权力的不当集中，通过分权与监督机制优化了资源配置效率。淅川县的成功经验为其他地区探索基层治理的创新路径提供了重要借鉴，尤其在推动智慧政府建设和实现基层治理现代化方面具有示范意义。

（四）促进社会和谐发展

“村务监督+”模式通过数字技术赋能和组织体系建设，激发了村民参与村务和监督政策执行的积极性。在公开透明的治理框架下，村级事务的公平性得到了保障，基层社会信任度和和谐稳定性显著提升。此外，通过“以案促改”制度的实施，基层社会形成了廉洁、诚信、公正的价值导向，推动了乡村廉洁文化的普及与社会风气的改善。这一模式不仅在技术上提升了治理效能，也在文化上塑造了基层良性发展的社会环境，为乡村振兴战略提供了强有力的支撑。

四、完善“村务监督+”模式的政策建议

（一）推动行政权和自治权的有序分离

实现行政权与自治权的有序分离是“村务监督+”模式进一步完善的重要基础。应通过明确的政策和法规界定行政权与自治权的边界，合理划分村干部和村民的权责关系。具体而言，要加强村务监督委员会的独立性和自治权，确保其能够在不受行政权干预的情况下独立履行监督职责，形成对行政权力的有效制衡。同时，应推动乡镇政府职能的转型，减少对村级事务的直接干预，使村民和村集体真正成为村务治理的主体。赋权自治主体，可避免因行政与自治的界限模糊而引发“乡镇干部与村干部合伙滥权”的现象，从源头上降低治理风险。

（二）健全农村法治体系

法治是基层治理现代化的重要支撑。应加强农村地区的法律宣传与教育，提升村民的法律意识和守法能力，进一步巩固“以案促改”制度，扩大典型案例教育的覆盖面。同时，可在乡镇一级设立专门的法律援助机构，为村民提供法律咨询与维权支持，鼓励村民依法行使权利。进一步完善与村级事务相关的法律法规，明确村务管理和权力运行的法定程序，建立对违规行为的明确处罚机制，为村民监督提供坚实的法律依据与制度保障，从而推进基层法治建设走向规范化和长效化。

（三）完善农村基层监管制度

加强对村务监督委员会的规范化管理和支持，是提高监督效能的关键。一方面，要完善监督人员的选拔和考核机制，确保监督人员具备必要的专业素养和治理能力；另一方面，要通过定期培训和经验交流提升监督队伍的履职能力。此外，应加强村务监督委员会与乡镇纪委、财政等部门的协作，通过信息共享和资源整合，形成上下联动的监管合力，提高监督工作的覆盖面和精准度。同时，推动监督工作的程序化和透明化，确保村务监督委员会依法依规履行职责，从制度层面提升村级监督的规范性和公信力。

（四）加强对村干部的廉洁教育与治理能力建设

村干部是乡村治理的关键主体，其廉洁意识与治理能力直接影响基层治理效能。要通过系统化的廉洁教育培训，帮助村干部树立依法履职和廉洁从政的理念。可建立廉政档案制度，将廉洁从政能力作为村干部考核和晋升的重要指标，定期评估其履职表现。此外，完善举报和保护机制，鼓励村民参与监督，切实保护举报人权益，调动和增强群众反腐的积极性和主动性，从而形成村干部与村民之间的监督合力，共同推进基层治理的廉洁高效。

（五）优化数字技术在监管中的应用

数字技术是提升村务监督效率的重要工具。要继续加大对云监管平台的投入和技术升级力度，实现数据的实时采集、共享和分析。引入大数据、人工智能等前沿技术，开发智能化的村务监督系统，完善自动预警和风险分析功能，确保问题早发现、早预防。与此同时，加强村务监督委员会和村民的数字技术培训，提高村干部的技术应用能力和村民的数字参与意识，推动数字技术在乡村治理中的普及化应用。技术赋能和基层动员相结合，全面提升监管工作的智能化水平。

参考文献：

[1]赵秀玲. 乡村善治中互联网运用及其价值[J]. 社会科学辑刊，2019，（03）：175-183.

[2]李燕凌，陈梦雅. 数字赋能如何促进乡村自主治理?——基于“映山红”计划的案例分析[J]. 南京农业大学学报（社会科学版），2022，22（03）：65-74.

[3]胡卫卫，卢玥宁. 数字乡村治理共同体的生成机理与运作逻辑研究——基于“中国大棚第一村”数字乡村建设的实证考察[J]. 公共管理学报，2023，20（01）：133-143+175.

编辑：张涵