摘要：党的十八大以来，党中央和政府围绕绿色发展的主题对生态环境保护治理推出了一系列举措。其中，流域生态补偿机制作为我国流域治理的创新措施，被广泛应用于我国各大流域，并初见成效。但随着流域生态补偿机制在全国范围的推广实践，诸如政策不够完善、制度不够成熟等问题也逐渐暴露，对此，本文梳理了流域治理的现状，分析了流域生态补偿机制的现存问题，从完善立法、优化机制内容等角度提出了相关的建议，为推动流域生态补偿机制在全国范围的推广和完善提供参考。

关键词：流域治理；流域生态补偿机制；对策建议

中图分类号：TV212.4     文献标识码：A      DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2022.07.013

为推进生态文明建设，实现可持续发展，我国始终坚持“绿水青山就是金山银山”的发展理念，但是随着经济的快速发展，资源消耗和环境污染问题愈发严重，其中，流域水资源的生态环境保护问题已经成为了社会和政府部门重点关注的对象[1]。对此，为提高流域治理的效率，完善流域水环境的保护机制，我国政府提出了流域生态补偿机制。2011年，由财政部和环保部牵头组织的全国首个跨省流域生态补偿机制试点在新安江启动实施，随后，流域生态补偿机制政策进一步在全国推广，太湖、黄河、长江等关乎我国民生的关键性河流都开始在上下游间实施这一政策。相比于发达国家，我国流域治理起步较晚、发展较落后，不成熟的流域生态补偿机制也给流域治理工作带来了一些困难。本文从流域治理面临的问题与挑战出发，对流域生态补偿机制实施面临的问题进行梳理和总结，从完善立法、优化机制内容等角度提出了相关建议，为推动流域生态补偿机制在全国范围的推广和完善提供参考。

一、我国流域治理现存的问题与挑战

（一）流域水资源污染严重

我国境内分布着众多河流，各流域横跨不同地区，但是《2018年中国水资源公报》的数据显示，我国七大水系的500多条主要河流中，80%以上的流域都受到了不同程度的污染，截至2021年，这七大水系中仍有两大水系为轻度污染。流域水资源往往与其附近居民的生产生活密切相关，而由于水具有流动性，流域中的水资源污染势必会造成更广泛的环境问题。

1.工业污染：工业废水的大量排放导致流域治理难度增加。工业废水的排放是导致流域水污染的主要原因之一，随着工业的快速发展，工业废水的排放量激增，但是由于缺乏相应的法律法规，并没有对排放大量工业废水的企业采取任何处罚措施。近几年，我国越来越重视环境保护，但工业废水的排放量仍然居高不下，如2019年我国排放了约252立方米的工业废水，经过一年的防治处理，2020年仍有177.2亿立方米的工业废水排放量，这对附近流域的生态环境造成了极大的影响。

2.城市污染：城市生活垃圾的排放加重水资源污染。我国人口基数大，随之产生了大量的生活垃圾，由于生活垃圾的重复利用率较低，绝大多数垃圾因为长时间堆放在地上导致产生各种污染空气和水质的细菌。根据《2021年中国统计年鉴》中的数据统计，2020年我国城市生活垃圾清运量达到了23512万吨，相比于“十二五”末的2015年新增了22.7%，同时2021年我国城市生活垃圾清运量预计达到26707.5万吨。另一方面，由于流域附近居民的环保意识薄弱，进一步加剧了流域水污染的严重性。

（二）流域治理的稳定性和可持续性较低

1.流域治理相关法律法规尚待完善，监管力度不够造成流域治理效率低下。由于没有相关法律法规的监管，部分工业企业会通过任意排放工业废水减少自身的成本，甚至缩减在工业废水处理技术、设施和人才上面的资金投入，由此造成流域水污染的恶化。目前我国虽推出流域治理的创新措施，但同样因为缺乏相关的法律法规，导致其无法顺利实施，政府和企业对此缺乏主动性和积极性，流域治理工作将“止步不前”。

2.流域治理体系尚不成熟，长期的流域治理效果较不稳定。传统的流域生态环境治理往往以“部门本位主义”和“地方保护主义”为原则[2]，无法持续性地解决流域生态环境污染的问题。流域治理不仅涉及到水污染治理，还包括生态、环保甚至市政等多个层面，现在广泛使用的流域生态补偿机制能够在一定程度上解决因流域治理权责不对等造成的上下游之间发展不平衡[3]，但是这一制度在补偿标准、责任划分、补偿方式等方面尚未形成成熟完善的体系，各地采取的治理措施和标准不尽相同，无法形成高效的合作共治局面。

（三）流域治理相关专业技术、设施和人才缺失

1.专业人才结构不完备，无法及时进行技术革新。人才一直都是国家和社会发展的核心，我国在流域治理、污水防治等方面的人才储备量还远远不够，人才队伍的建设亟待加强，流域管理机构的体制机制也有待完善，人才的缺失导致流域治理没有强力支持，进一步造成流域治理工作的效率低下。

2.技术体系未集成，制约流域治理技术的发展和完善。随着我国进入快速发展阶段，在流域治理、环境保护和污染防治等方面我国已经拥有较先进的技术，“十三五”期间，水体污染控制与治理科技重大专项针对流域治理技术展开了深入探索，但是现有的流域治理技术体系集群仍需不断完善以适应我国流域的多样性。

3.硬件设施量不够，没有足够的设施支持技术的发展。由于没有相关的法律法规以及缺乏有关部门的监督，排放大量工业废水的企业缺少引进相关专业技术和购买污水处理设施的积极性[4]，对于流域治理技术来说，即使有足够的人才、完善的治理管理体系、先进的技术，也可能会因为硬件设施的落后而无法发展，这就进一步导致流域治理的效率低下，造成流域生态环境恶化。

二、我国流域治理创新措施——流域生态补偿机制

（一）流域生态补偿机制的实施现状

流域生态补偿机制是政府的一种激励手段，是由上下游政府之间协商确定的运用一定的市场手段维护上下游之间以及流域与其他生态保护利益相关者之间关系的一种制度。2011年，我国在新安江开始了全国首个流域生态补偿机制试点计划。到目前为止，我国已经在太湖、黄河、长江、闽江等国内重点流域实施流域生态补偿计划，以期从最初的“新安江模式”转变为“中国模式”。

1.从不同的补偿资金流向来看，一般有两种类型：

（1）一种是由于上游向流域中排放大量的污水等污染导致流域的生态环境和水资源恶化，因此需要对下游地区进行补偿。

（2）一种是上游地区通过牺牲当地的经济和社会发展对流域进行保护和治理使得流域生态环境达标或有所改善，这时需要下游地区向上游地区支付相应的生态补偿。

2.从不同的补偿资金来源来看，一般有政府补偿和市场补偿两种类型：

（1）政府补偿是指以政府或国家为补偿主体，通过财政转移支付、税收等手段进行补偿的流域生态补偿机制类型。我国目前的基本模式是中央向地方进行财政转移支付，这一种补偿方式加强了补偿机制实施的强制性，旨在以强有效的手段促进流域生态补偿机制的落地实施。

（2）市场补偿是指以经济或市场调节的方式，通过协商沟通，最终达成流域补偿交易的一种激励式的补偿方式，这种方式相比于政府补偿弱化了政府的干预，其常见的市场方式为水权交易等，在水权交易中，下游地区通过购买超出目标值的水量而向上游不断输送资金，但这一政策对初始水权的划分要求较高。

3.从不同的补偿方式来看，一般有资金补偿、政策补偿和项目补偿三种类型[5]：

（1）资金补偿是指由补偿主体向补偿对象支付资金进行补偿。目前我国流域生态补偿机制以这一补偿方式为主，其主要表现形式为由政府设立流域补偿专项资金或政府间的财政转移支付。但是一旦资金不足就容易造成上游地区的“懈怠”，降低上游地区对流域生态环境保护的积极性。

（2）政策补偿是指由补偿主体通过出台一些制度为补偿对象提供政策上的优惠。现有的政策主要包括异地开发、免息或贴息贷款等，在异地开发中，上游地区可以在下游地区建设工业园区以避免因工业发展造成的流域污染；而在免息或贴息贷款中，还款周期较长，有效地支持了上游地区的流域保护和治理工作的进行，且能有效约束上游地区在贷款周期内完成既定的治理目标。

（3）项目补偿是指下游地区通过在上游地区进行项目建设的投资进行补偿。这一补偿方式能够持续性地为上游地区提供支持，一定程度上能改善上游地区为保护和治理流域生态环境而出现劳动力过剩的局面，但是这一方式较适用于下游地区的经济实力较强的情况。

（二）流域生态补偿机制存在的主要问题

1.缺乏相关法律支持，难以主动达成补偿合作。

（1）现行法律忽视了环境外部性的影响。环境外部性即下游地区的流域生态环境受到上游地区流域治理成果的影响。根据现行法律，下游地区只需要对本地区的流域环境质量负责[6]，这就导致下游地区不会主动承担环境受益的责任，进而降低了下游地区与上游共同承担流域环境治理工作的意愿。而这与流域生态补偿机制相悖，不能保障流域生态补偿机制的顺利实施。

（2）流域生态补偿机制缺少明确的法律约束。目前，国家已经出台了包括《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国水土保持法》等在内的关于流域生态补偿机制的法律[7]，同时也相继出台了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和《节能减排综合性工作方案》等相关措施，但是在这些规章制度中，仅仅提出要完善流域生态补偿机制，并未清晰地说明如何完善，而且相关的法律条文目前还尚未形成体系集群。

2.补偿主体、对象、标准、方式等补偿细节不明确、不合理且未形成共识。

（1）补偿主体和对象划分不清淅。根据流域生态补偿机制的实质，该制度中的补偿主体应该分为两部分，一部分是受益于上游治理效果的下游地区的群体，一部分是造成流域生态环境污染的上游地区的个人或群体。而相对应的，制度中的补偿对象也应该分为两部分，一部分是对流域生态环境做出贡献的上游地区，一部分为受到上游入境水质污染的下游地区。但是由于流域的特性流动性，在整个流域生态环境中可能包含多个部门或地区，这就导致对流域生态补偿机制中的补偿主体和对象的界定十分困难。

（2）补偿标准不够合理。在流域生态补偿机制的实践中，补偿标准往往是由上下游政府之间通过协商和谈判确定的，而补偿资金往往仅用于流域治理专项，忽视了上游地区因治理流域生态环境而牺牲的工业发展、社会经济发展等，进而降低上游地区对流域治理的积极性。补偿标准的核算是流域生态补偿机制中的一大难题，目前还没有一套合理、科学的补偿标准核算体系，如黄山市在2020年收官的新安江生态补偿第三轮试点项目中累计投资了153.26亿元，但是最终仅从下游地区获得补偿金11.1亿元。而合理有效的补偿标准也有助于补偿总金额的确定，进一步推动流域生态补偿机制的施行。

（3）补偿方式难以达成共识。从上述内容来看，补偿方式包括资金补偿、项目补偿、政策补偿、政府补偿、市场补偿等多种方式，上下游流域往往以自己的利益最大化为主，各自选择最适合当前地区或当前地区最需要的补偿方式，这就造成了我国长期存在的“九龙治水”的局面，导致上下游之间的合作难以进行。

三、优化流域生态补偿机制的建议

流域生态补偿机制作为我国流域治理的激励政策，其顺利实施有利于资源的可持续利用，有利于推动生态环境保护工作的持续进行，加快我国的绿色发展，实现不同地区的合作共治的良好局面。针对流域生态补偿机制现有的问题，可以从以下方面入手，建立健全流域生态补偿机制，优化现有的流域治理体系，从而推进流域治理的持续发展。

（一）完善流域生态补偿机制相关政策和法律

为加强流域治理管理的监管力度，促进各地之间的协同治理，建议通过政策及法律法规引导流域生态补偿机制的实施。

1.制定和完善流域生态补偿机制相关法律法规。梳理和总结现有生态补偿机制及流域治理相关法律法规和政策的不足之处，及时进行优化和改进。通过试点计划对流域生态补偿工作的实施对象、实施原则、实施标准和实施方案等作出规范要求，加快拟定“流域生态补偿法”等相关法律法规，只有具备完善的法律规章制度，流域生态补偿机制的实施才会有法可依，法律也可以进一步保障流域生态补偿机制的顺利实施。

2.设立流域生态补偿机制的干部考核制度。将流域生态补偿机制实施工作列入年度干部考核评价中，建立合理科学的流域生态补偿工作的干部考核机制，增加各级政府和部门对流域补偿政策的重视程度。同时以中央政府、省政府为主导加大对流域生态补偿工作的奖励力度，逐级实施，最大限度地调动各地政府和部门对流域治理工作的积极性。设立流域生态补偿工作反馈意见箱，鼓励广大流域附近居民、企业对流域生态补偿工作相关干部、地方部门或政府提出意见，并将意见纳入干部考核机制中。

3.设置协调机构促进流域的合作共治。目前我国主要以政府为主导确定流域生态补偿机制的实施，但在实际中流域生态补偿机制的实施往往因为上下游之间的谈判破裂而失败，为此，可以通过逐级协商的方式，分级设置流域生态补偿管理小组，由上级协商确定后通过公文下发至下一级流域生态补偿管理小组执行，以此推动上下游之间的合作达成，改善现有的“九龙治水”局面。同时，设立上下游合作沟通的平台，由各方政府及部门相关人员参与，组成流域生态补偿工作的协调小组，统筹流域生态治理的各项工作。

4.完善流域生态补偿机制评估制度。邀请专家构建流域生态补偿工作的绩效评价指标体系，在协议到期后，由协调小组或流域生态补偿管理小组牵头根据该指标体系对该流域的流域生态补偿机制的实施效果进行多方面评估，并根据流域补偿协议中确定的补偿标准决定最终的补偿金额和补偿方式。鼓励邀请第三方专业机构及社会参与流域生态补偿工作的评估，对项目的实施情况、资金的利用率等方面进行评价，评价结果较好的应给予奖励，反之，评价结果较差的也应受到如扣除部分绩效工资等的惩罚。协调小组或流域生态补偿管理小组对协议施行过程中出现的问题进行总结。同时，收集第三方专业机构及社会的建议，及时提出相应的对策，为下一阶段的流域生态补偿机制的实施提供参考和经验。

（二）优化流域生态补偿机制具体内容

为完善流域生态补偿机制，促进流域生态补偿机制顺利的落地实施，建议从补偿主体和对象、补偿标准、补偿方式和补偿分配等方面进行优化。

1.明确水权归属，基于流域生态功能区划确定补偿主体和补偿对象。在流域生态补偿机制中，首先，流域水资源的排污权和使用权的归属问题需要明确；其次，根据流域生态环境中的保护区、饮用水源区、工业用水区和农业用水区等功能区需进一步确定各区环境目标，并结合流域实际情况确定流域生态补偿机制中的责任主体和补偿对象，形成受益者合理付费、保护者得到合理补偿以及污染者受到合理惩罚的良好局面。同时，流域生态补偿机制中的补偿对象也应根据功能区划分细致到对流域治理作出贡献的地区、企业甚至是个人，以此增强流域治理的全民参与度。

2.综合考虑生态价值、支付意愿和机会成本等确定补偿标准。合理的补偿标准是流域生态补偿机制顺利实施的关键，我国目前补偿金额核算的方法主要有生态价值评估法、支付意愿评估法和机会成本法等方法。据此，应综合考虑当前流域的生态价值，根据不同的流域生态功能区划确定合理的环境目标。考虑上下游地区的财政转移支付能力及社会、企业和个人对生态补偿的支付意愿。上游地区因治理流域生态环境而牺牲的经济发展、工业发展等机会成本也应当考虑进去。同时还应考虑由于环境外部性和流域规模较大导致的治理难度的增加、入境水资源质量较低等造成的流域治理成本的增加，以此形成具有普适性的流域生态补偿标准。

3.因地制宜确定补偿方式。我国现阶段主要以政府补偿的方式为主，市场补偿方式仅在太湖、东江等部分流域尝试实施，但是市场补偿往往难以满足流域生态补偿工作的持续进行，各地政府和部门应根据当前的不同需求，确定不同的补偿方式，如经济较发达地区可以采用资金补偿及政策补偿等方式、经济水平一般的地区可以通过异地开发及产业转移等方式等。同时，可以整合专项资金，将中央拨款、地方财政资金等整合创新使用，提高资金的利用率，最大限度地激发流域治理积极性。

4.健全补偿分配机制，落实合作共治原则。流域生态补偿机制持续性发展的核心就是合理、科学、有效地分配补偿资金，根据“受益者补偿、污染者付费”原则，而补偿对象在获得补偿资金之后需要在流域责任地区（县、区等）进行进一步的合理分配，建议加强顶层效应，由中央对资金的流向和使用进行统筹规划。建立科学的流域生态补偿金分配模型，根据模型确定各级政府、部门甚至企业及个人的补偿收益。结合政府、部门和干部等的绩效考核结果及参考社会群众的意见确定补偿金的分配和使用，充分加强补偿金的激励作用，以此保证流域生态补偿机制中“合作共治”的顺利实现。

参考文献：

[1]郑云辰，葛颜祥，接玉梅，等. 流域多元化生态补偿分析框架：补偿主体视角[J]. 中国人口·资源与环境，2019，29（07）：131-139. 

[2]杨志云. 流域水环境治理体系整合机制创新及其限度——从“碎片化权威”到“整体性治理”[J]. 北京行政学院学报，2022（02）：63-72.

[3]蔡邦成，温林泉，陆根法. 生态补偿机制建立的理论思考[J]. 生态经济，2005（1）：47-50.

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[6]孟鑫. 我国跨区域流域生态补偿的模式、问题与对策[J]. 经济研究导刊，2015（23）：93-94.

[7]万勇，杨思雅. 完善流域生态补偿机制研究——以安徽省为例[J]. 地方财政研究，2021（06）：60-67.

编辑：张涵