国务院法制办公室：

    《住房公积金管理条例》正式修订在即，住房与城乡建设部已完成条例的修订草案，近期即将上报贵办，如何修订第29条是其中的一个重要问题。

根据现行条例第29条的规定，住房公积金的增值收益不归缴存人所有，提取管理费用和风险准备金后，归政府财政，作为城市廉租住房建设的补充资金。该条规定在实施中引发了广泛的批评。

    我建议，修改“增值收益归地方政府财政”的规定，修订为：“增值收益应当归缴存人”，理由如下：

    第一、所谓“增值收益”其实是住房公积金的“保值收益”，而非“增值收益”，应当归缴存人；

    目前，缴存人的利益没有得到充分保护，使得公积金制度的正当性遭到严重的质疑，主要表现为：

    1、缴存人的存款利率极低，目前仅1.2%左右；

    2、由于通货膨胀，公积金的缴存余额贬值严重，每年实际平均通货膨胀指数在5%以上。

    为解决住房公积金贬值问题，提高公积金的存款利率是可选择的方法，但存款利率提高幅度有限，最多提高至一年期存款利率，约3%。适当扩大住房公积金的投资增值渠道，增加住房公积金的增值收益，是解决公积金贬值的重要渠道。“增值收益”的真正功能实质上是抵销住房公积金的贬值，所以，所谓“增值收益”其实是住房公积金的“保值收益”。既然是保值收益，而非额外所得，自然应归缴存人，否则，则是剥夺缴存人“本金”的行为。

    第二、政府与住房公积金缴存人之间的关系是信托关系，政府是住房公积金信托的受托管理人，增值收益是信托收益，应属缴存人。

    虽然条例没有明确住房公积金缴存人与政府之间的法律关系的性质，但无论从法理角度，还是世界各国类似中国住房公积金的基金或公积金立法经验，皆以信托关系界定公积金与管理人政府之间的法律关系，增值收益当然归属缴存人（受益人），没有“政府获取增值收益”的立法例。

    第三、政府作为住房公积金的管理人和风险兜底担保人，可适当提高管理费用和风险准备金或其他科目，而非简单规定增值收益归政府财政。

    现行法律和法规没有明确规定“政府是住房公积金的风险兜底担保人”，在住房公积金二十多年的实践中，政府也从未动用财政资金为住房公积金的风险损失进行补偿。

    相比于其它基金的管理，住房公积金因其管理模式和投资范围，具有一定的安全性，虽然住房公积金一旦出现风险和损失，政府也将承担兜底担保责任，但一般来说，住房公积金仅凭其增值收益的一定比例弥补其损失，也是充足的。所以，如果因为政府承担兜底担保责任，就简单规定增值收益全部归政府财政，就存在风险与收益的不对等性，政府将是明显的获益方。

    况且，如果条例对住房公积金的投资范围进行修订，在保障安全性的前提下，扩大住房公积金的投资范围，住房公积金的投资收益将大幅度增加，上述的不对等性将更加明显和严重；此外，廉租房建设本来就是政府的职责，也不应转嫁于住房公积金缴存人。该所以，项立法将成为政府巧立名目与民争利的典型。

    第四、如果在本次条例修订中，依然保留“住房公积金增值收益归地方政府财政”的规定，将引发社会的广泛批评，名声太坏，将破坏新一届政府的形象，政府虽获得经济利益，但将付出政治代价，得不偿失。

     以上意见，请考虑。

                                                    中国政法大学民商经济法学院 王涌

                                                                  2015年1月31日