2012年8月，英国杜伦大学地理学家大卫• 皮特利（David N. Petley）编制出全球首个山崩数据库，他在《地质学》杂志撰文指出：“在2004年至2010年之间，发生在全球的2620次灾难性山崩一共造成了32322人死亡，主要的伤亡发生在中国，以及喜马拉雅山脉弧形区，不含因地震引发的山崩”。

2个月后，中国为皮特利的报告又增加一个新的山崩灾难案例，似乎补充说明：因地震引发的山崩，中国也是重灾区。10月4日，云南省昭通市彝良县海龙乡在9·7地震后发生山体滑坡灾难，田头小学被淹没，18名小学生和1名村民遇难。

关于这次山崩灾难的原因与性质，国土资源部专家应急专家组已有定论：“它是由于持续降雨引发的大型高陡松散岩土体滑坡灾害，地震的破坏起到一定作用”。显然，这是一场天灾，但是，一些细节与疑问不能忽视。

此次山崩并非突如其来，是在“9·7”地震之后。多名村民向记者反应，事发之前，滑坡山体因地震已形成开裂，而昭通市国土局的解释与国土资源部专家应急专家组的结论说：“发生滑坡的山坡地带在今年9.7地震之前未发现地面开裂变形等迹象，9.7地震后也未发现明显的地面开裂等宏观变形迹象”。不知事实依据何在？

笔者查阅了多篇关于山崩灾害的权威资料，其中德国多特蒙德技术大学S. Greiving教授和波恩大学J. Mayer教授为欧盟撰写的报告《山崩风险综合管理战略》令人印象深刻，他们说：“任何一个造成重大伤亡的山崩灾害不可能在毫无征兆的情况下发生，山体与气候的变化在山崩之前，通常会被观察到。山体裂痕、树木怪状如醉树（drunken trees）现象，都是山崩的前兆。收集此类信息极为重要，这些信息依靠当地的居民、施工作业者提供，他们是第一批观察到异象的人”。

看了这段话，我更相信村民发现山体开裂的说法。但是，政府为什么未向村民问询？村民为什么未向政府报告？也许这是问题的症结。

山崩是一个世界性的问题，一些国际组织在长期的研究中已经形成关于山崩防范的成熟而系统的战略、标准与共识。一般认为，在山崩的风险管理中，预警是最重要的，当然，预警需要高科技，但高科技的弱点在于费用极高，而且，高科技的预警也具有不确定性，从成本与收益角度来看，也不合算，况且，国家真的拨付巨额资金，还会有一定比例的资金会被贪占和浪费，就更不合算。所以，在全世界范围，普通人对自然环境的观察对于山崩预警仍然是十分重要。

2005年日内瓦国际风险治理委员会（IRGC）发布《风险管理与风险特质的基本概念》的报告，将自然灾害的风险管理的本质定义为一个“风险信息收集、和交流的过程”，而其核心又是“利害相关人的参与”。欧盟的2007年60号指令第10条则明确要求：“各成员国必须鼓励利害相关人积极参与到自然灾害的预警和防范中”。“利害相关人的广泛而积极的参与”已成为各国防范山崩等自然灾害的重要战略。

其实，这对于中国并不陌生，因为我党一贯坚持群众路线，但是，在彝良山体滑坡事件中，政府却没有做到，为什么？ 这涉及到根本性的问题。

自然灾害的风险管理在国际上已成为一门重要的学科，它的内容主要是技术问题，但是，它的基本问题却是一个政治问题，即：自然灾害的风险——它的危害与概率，在什么程度上是社会可接受的？是政府可接受的？ 各国因其政体不同、经济发达程度不同、文化不同，标准也不相同，所以，对于自然灾害风险，有些政府敏感，有些政府麻木。

民主法治国家都高度重视自然灾害的治理，因为社会和政府可接受的风险危害较低，一旦治理不力，山崩出现群死群伤，政治家的政治生命也将随山崩而崩溃了。

这从各国的政府体制可以看出：美国于1974年通过《斯坦福减灾和危机处理法案》，是世界最早的灾害危机处理的专门法案，1979年成立联邦紧急事务管理署（FEMA），形成一个集中统一的灾害应急处理体系，目前，美国每年因山崩的经济损失平均不超过20亿美元，死亡平均每年25人；日本从1995年阪神大地震以后，日本的防灾管理体系从“综合防灾管理体制”转向“国家危机管理体制”，把防灾减灾上升到国家危机的层次。

在我国政府体制中，对自然灾害的治理却无如此高的地位，部门分割，条块分割，效率低下，虽然有国家减灾委员会协调开展重大减灾活动，指导地方开展减灾工作，但它的实际地位和权力恐怕比不过政法委维稳办的一个手指头。

中国政府现在应对的主要危机是社会秩序的滑坡，而不是山体滑坡，所以，官员所接受的训练也主要是政治觉悟的敏锐性，而非社会管理的基本理念与技能。他们能如猎豹一般敏锐地感知政治风暴，而对于自然灾害的风险，却很迟钝，直到自然灾害最终酿成政治风暴了，才如梦初醒，这也是为什么地方政府的强项在“后事处理能力”，不是前期的风险管理。

彝良山崩悲剧中有一句著名台词，是县教育局副局长洪立昌说的：“学生全面复课是一个社会稳定的标志，复课标志着学生从地震阴影中回到校园生活。”人们总在想：如果彝良田头小学的小学生像全国其他的小学生一样，也快快乐乐地度国庆长假，就会躲过一劫。其实，复课倒无可厚非，但对于复课学生教室是否在山崩的危险下，既不考虑，也不勘查，却反映了官员脑中的“政治稳定第一，群众安危第二”的潜意识，或者，更准确地说是“粉饰太平第一”。在这样的政治文化下，如何依赖政府去开展公民教育，组织“利害关系人共同参与的山崩防范战略”？

对于山崩灾害，中国的受灾程度与政府的减灾努力不成正比。中国政府应当向亚洲近邻马来西亚学习，马来西亚政府对于山崩灾害的重视程度令我们汗颜。1993年至2003年马来西亚发生了一系列的山体滑坡灾难，包括1993年的高地塔事件，48人死亡。马来西亚政府决定，建立专门的应对滑坡的政府机构，编制2009-2023年度的全国的防范滑坡的总体规划，包括：政策与制度框架、山崩灾害地图编制、预警与实时监控、损失评估、信息收集与分析、培训、公共安全意识与教育、减损措施、研究与发展等。其中，除了制度与技术问题，公民防范滑坡的安全意识教育也是重要的内容。

同样面对天灾，有些国家能够减少天灾，有些国家却不能减少天灾，请问：这还是天灾吗？

载《新世纪》周刊2012年10月15日第40期法眼