一、机场的所有权形式。
    纵观世界机场，其所有权形式主要有以下几种。
    1、政府直接管理的公有形式。机场归国家政府所有，政府专门设立相关部门——民用航空部或局，通常隶属于国家运输部，并且由政府直接进行管理。
    2、通过机场当局的公有形式。机场归国家政府所有，但政府不直接进行管理，而是通过机场当局进行管理，其目的就是建立一个更专业的组织来执行，完成长期计划，而政府则作为政策控制中心，负责战略政策的制定。
    3、公有与私有的混合形式。机场设施有些归国家所有，有些则由私有组织企业控制。例如有的机场飞行区等设施是公有的，而航站区因为是由航空公司投资兴建的，则归其所有和运营。随着机场投融资渠道的变化，有些机场卖掉一部分股份，就造成这种模式的存在。
    4、完全私有的机场。机场完全归私有集团和个人所有。英国机场集团公司出售全部股份，是机场私有化的一个典型代表。
    二、机场的经营管理模式
    世界上的大型机场经营管理模式主要有四种。
    1、中央或地方政府所有并组织专门机构进行管理和运营。目前，世界上的大部分机场采用这种管理模式。例如，约有三分之二的美国机场采用该管理模式。这类机场的所有权（或股权）划分也不尽一致。有的归中央政府所有，有的归中央政府和地方政府共有，有的仅属地方政府所有。并由相应的所有者组建或共同组建行政色彩浓厚的机场管理局（委员会）负责机场日常管理和运营。德国的法兰克福机场，联邦政府（交通部代表）拥有25.9%的股权，黑森州政府拥有45.2%的股权，法兰克福市政府拥有28.9%的股权。美国的洛杉矶、亚特兰大等机场属所在的市、郡政府所有，并由地方政府组建机场管理局（委员会）进行运营管理。
    2、组织半政府、半市场性质的机场管理局（或称空港委员会、空港公团、机场管理公司等）对机场进行管理和组织经营。这种模式是20世纪60年代以后逐步发展起来的。迄今为止，实行这种管理模式的机场仅限于一些业务量大、收入多、能获得利润的国际和国内主干线机场。例如美国的纽约-新泽西地区的三个大型机场等。根据这种模式组建的机场管理局是一个介于政府和营利性企业之间的组织，属于公共法人性质，拥有一定的经营自主权。其职责是通过企业和市场途径，而非行政途径管理和发展机场，与航空公司建立业务关系，确保机场安全运营等。采用这种管理模式的机场产权结构与第一种模式下的机场相类似。其股权主要为各级政府所有，即各级政府对机场实行控股，其中有极少数机场的部分股权为社会团体所有。
    3、由社团、企业、私人等所有者代表、专家组成机场当局，对机场进行管理和运营。属于这种管理模式的机场绝大多数为小型机场，投资规模和业务量都很小。
    4、私有化后改组的机场公共控股公司对机场进行管理和运营。英国的希思罗、盖特威克、斯坦斯塔德、普雷斯托维克、爱丁堡、格莱斯哥和阿伯丁七大机场由于业务量大，收入稳定，每年都有盈利，不需要政府补贴，所以进行了私有化运作。1987年，英国机场管理局改组为英国机场公共控股公司后，政府保留的权利有以下几个方面：?控股公司设立一个“金股”，由运输部掌握，行使法规审批和股权转移控制权。?每隔5年，由垄断与企业合并委员会对机场公共控股公司及其子公司的经营情况进行一次审计，并就违反公众利益的行为向英国民航局提出建议，同时对以后5年的机场收费标准提出建议。私有化后，机场公共控股公司通过营利性企业的途径，每个机场各组建一个子公司，负责七个机场的经营管理。七大机场的再投资也由公共控股公司自己筹措，政府不给补贴，但可以向控股单位申请补贴。
    三、机场民营化
    （一）机场民营化的背景。我国民航机场在2003年之前一直基本实行垂直一体化、政企不分的管理格局，即民航总局-民航地区局-民航省局体制。民航总局既制定行业政策，又通过地区局、省局间接管理民用机场，省局直接经营所属省内机场。总局、地方局、省局都下辖有公安机关。为了推进民航业的发展，实现机场的有效管理和经营，民航总局采取了一系列措施。
    2002年8月1日，《外商投资民用航空规定》开始实施，指出：外商投资民用机场分两类项目（民营机场飞行区，包括跑道、滑行道、联络道、停机坪、助航灯光、航站楼）；外商投资民用机场，应当由中方相对控股；外商投资飞机维修（由承揽国际维修市场业务的义务）和航空油料项目，由中方控股；货运仓储、地面服务、航空食品、停车场等项目，外商投资比例由中外双方商定；外商投资的民用机场企业，其航空性业务收费执行国家统一标准，非航空业务收费标准由企业商请当地物价部门确定。
    2003年9月，国务院批复民航总局《省（区、市）民航机场管理体制和行政管理体制改革实施方案》。按照该方案，93家机场移交地方政府管理（首都机场集团所属机场、西藏机场还有民航总局管理），民航各省局撤销，相应组建民航安全监督管理办公室，作为民航地区管理局在各省（市、区）的派出机构，负责所辖地域内航空公司、机场等民航企事业单位的安全监管和市场监管。机场移交地方政府管理后，原则上以省（市、区）为单位组建机场管理公司，实行企业化经营，统一管理省（区、市）内机场。原民航总局所属机场公安机构划归地方公安部门管理。
    2004年1月18日，民航总局党委《关于贯彻落实党的十六届三中全会精神若干问题的决定》提到：“深化民航改革的目标和任务是：抓紧建立和完善民航行政管理体制，转变政府职能，强化安全管理、市场管理、空中交通管理、宏观调控及对外关系等五项职能；建立健全民航法律、法规体系，逐步实现民航运营与管理和法制化；建立统一开放竞争有序的航空运输市场体系；进一步提高对外开放水平；推进民航企业股份制改造，实现投资主体多元化，建立现代企业制度和规范的法人治理结构；健全有利于实施科教兴业和人才强业战略的有效机制”。“放宽市场准入。引导、促进国有投资主体和非国有投资主体按照国家产业政策和民航法规规定，投资公共航空运输、通用航空、民用机场和其他民用航空相关项目，促进支线航空、航空货运和西部航空的发展。调整通用航空公司的审批法规，放宽准入条件，简化审批手续”。“引导和推进机场建立新的管理模式，由直接经营型向管理型转变，实现良性发展。开展机场委托管理、机场特许经营的研究，并进行试点。”
    2004年1月，国家发改委会同有关部门制定了《关于贯彻落实十六届三中全会（决定）精神推进2004年经济体制改革的意见》，提出2004年要着力推进七大领域改革：一是进一步调整和完善所有制结构，继续推进国有企业改革…….积极推进国有企业改革；加大外资和民间资本参与国有企业改制改组的力度，大力发展混合所有制经济。以调整、外商产权结构为重点，积极推行股份制，深化垄断行业和公益事业改革。继续推进电信、电力、民航等行业的改革。选择适宜的企业和业务范围，引入非公有资本，改善资本结构；加快民航企业规范的现代企业制度建设步伐，完成航空运输服务保障企业的公司制改制；在大型机场进行机场地面服务保障业务与机场脱钩并引入竞争机制试点。深化行政管理体制改革，加快政府职能转变。
    2004年12月9日，在全国发展和改革工作会议上，国家发改委明确了2005年我国六项主要任务，其中第四项是深化经济体制改革，加快垄断行业管理体制步伐，完善电信、电力、民航改革措施，扩大市场准入范围。
    2005年4月1日，民航总局发布了《国内投资民用航空业规定（试行）》，并从2005年8月15日开始施行。《规定》中明确了民用运输机场是自然垄断部门，并鼓励各国内投资主体采取多元投资，非国有投资主体可以参股。并明确与机场相关的投资对象包括民航用运输机场、通用航空机场以及航空燃油销售储运加注、飞机维修、货运仓储、地面服务、航空食品生产销售、停车场、客货销售代理、计算机订座系统服务、航空结算及其他相关项目。这一系列政策的实施有力地支持了国内外资本和企业投资机场建设或参与机场经营管理，在一定程度上带动了我国机场的民营化改革。北京首都机场、上海虹桥机场、广州白云机场、深圳保安机场、厦门高崎机场成功上市；东北人王文学自筹经费建设绥芬河机场；民营企业北京泛华盛大道路技术有限公司投入500万元，获得庐山机场20年的经营权；温州人王均瑶控股宜昌机场；广州白云国际机场股份有限公司与广东华灏实业集团有限公司共同投资成立白云机场商旅服务有限公司都是机场民营化的积极尝试。珠海机场采用委托管理的方式由珠海机场与香港机管局合作成立的珠港机场管理有限公司进行管理，期限长达20年。上海浦东机场采用委托管理的方式委托生产运行保障管理项目，比如机场供电系统、供冷供热系统、助航灯光外场维护、道路维护检修、绿化保洁等，这些都由一些专业化单位进行生产、维护与管理。
    2006年4月，民航总局已经批准在北京、上海、深圳和厦门四个城市的五家机场对非航空类商业活动进行剥离，试点实行特许经营模式。
    （二）机场民营化的概念
    1、民营化。民营化一词较早出现于日本。后来，我国台湾也使用民营化一词。西欧国家在20世纪70年代和80年代出现的国有企业私有化浪潮，很快波及日本，称作公有企业民营化。公有企业民营化有三种含义：一是公共法人通过组织变更而转化为股份公司形式的公有企业，并将部分政府资本逐步卖给私人；二是公共法人通过组织变更而转变为民间所有认可法人；三是公共法人或股份公司形式的公有企业通过组织变更而成为私人企业。在美国，世界民营化大师萨瓦斯认为，民营化是一种政策，即在引进市场激励以取代对经济主体的随意的政治干预，从而改进一个国家的国民经济。这意味着政府取消对无端消耗国家资源的不良国企的支持，从国企撤资，放松规制以鼓励民营企业家提供产品和服务，通过合同承包、特许经营等形式把责任委托给在竞争市场中运营的私营公司和个人。并将民营化分为3类11种方式，即政府撤资（出售、无偿赠与、清算）、委托授权（合同承包、特许经营、补助、凭单、法令委托）、政府淡出（民间补缺、撤出、放松规制）。在萨瓦斯的眼里，民营化旨在改善政府作为服务提供者的绩效，包括打破不必要的政府垄断，在自来水供应、街道清扫、垃圾收集处理、公园和树木维护等公共服务供给中引入竞争。萨瓦斯的民营化的概念的核心在于更多地依靠民间机构，更少地依赖政府来满足公众的需求。本质是在公共服务中引入竞争机制。毫无疑问，这也正应成为我国建立和完善社会主义市场经济体制应有的追求。休斯认为，民营化可以理解为把公有资产还给私营部门，通常通过股权移转的方式将活动的控制权从公共部门转到私营部门手中，从而使政府从整体上减少介入程度。同时指出公用事业、自然垄断企业民营化争论较多，焦点在于民营化之后的规制程度。例如有入认为垄断企业民营化应配以放松规制，公用事业民营化应配以政府的价格规制。民营化的好处是可以增强信息公开，减少政府补贴、减少政府借贷。对于民营化的研究非常多，但是，纵观各个学者的观点，主要基于以下几种理解。（1）民营化是一种理念。所谓民营化理念就是民营化是改善政府的要径和社会治理基本战略的信念。民营化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的战略。它根植于这样一些基本的社会理念，即政府自身和国有经济主体相对于其他社会组织适当的角色。（2）民营化是一种政策。即引进市场激励以取代对经济主体的随意的干预，从而改进国民经济。这意味着政府对经营不良的国有企业不再支持，鼓励民营企业提供更多产品或服务。（3）民营化是一种过程。这种过程是更多地发挥和依靠民营部门提供产品或服务的过程，是推进市场化的过程。通过民营化进一步推动改革的深入，在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用。
    2、机场民营化。中国民航大学张永莉、张晓全认为：民营经济的创新性、灵活性和高效率能够为机场的建设和发展常来生机；民营资本的介入有利于吸引世界水平的高素质管理人员，迎接激烈的国际竞争；民营化可以化解我国机场建设中的资金压力。机场的民营化改革是一项利国利民的大好事。机场的民营化改革势在必行。文伟认为，世界上的机场民营化主要存在以下几种形式：永久特许经营权、购买-建设-经营、建设-经营-转让、建设-拥有-经营-转让、建设-转让-经营、租赁-开发-经营、全部或部分股份出售、管理契约、合资。
机场民营化就是政府通过减少介入与干预但不减弱监督的职责或者通过管理权与经营权的分离来达到鼓励竞争、打破垄断的局面，最终使机场的经济效益得以提高的过程，其方式主要有委托管理、特许经营、出售、放松规制等。
    （三）我国机场民营化改革的动因。机场民营化是世界民航业继放松航空公司规制后出的又一大全球性趋势。自20世界80年代，一些政府开始对机场实施民营化，希望通过竞争和引进民营部门的组织形式来提高机场效率，同时减少政府的财政投入，并分散机场投资和管理决策。整个20世纪90年代，机场民营化的势头日渐上涨。航空运输服务需求的快速增长促使越来越多的政府考虑将机场出售给私营企业家，以扩展机场基础设施，满足客流量的增长。王殿平（1999）预言，21世纪前20年，民营化的主要动机将是解决机场建设所需要的巨额资金。Roma（2001）认为未来机场发展的资金将不再由政府供应，而主要来自于私人。而民营化在解决资金的同时，也能带来以下的一些效应。（1）民营部门的创新性、灵活性、高效率能够给机场的建设和发展常来生机。民营部门介入机场的运营管理有助于提高机场的运行效率，降低运营成本，提高竞争能力。（2）民营资本的介入有利于吸引高素质管理人员，迎接激烈的
国际竞争。目前，我国主要大机场在基础设施条件、经营管理模式和理念等方面，还不能适应国际航空枢纽运营的需要。民营部门的介入有利于建立灵活的机制，提高我国机场的整体管理水平和国际竞争能力。（3）有效地减轻国家及地方的财政负担。民营化后，不仅能减少国家和地方政府的财政负担，同时也转嫁了潜在的风险给私营部门。通过民营化，政府可以获得巨大的资金收入，减少财政补贴，节约的大量资金可以转为其他公益事业的投资，而且政府可以获得更多的营业税收。（4）政府直接参与投资和经营容易陷入纷繁复杂的微观经济事务中，既不利于政府履行其维护市场秩序的宏观调节的职能，也不利于企业之间的公平竞争。（5）实现资源的优化配置。民营化消除了政府对企业经营的直接干预，企业可以根据市场的需求，灵活地决定经营策略，合理地配置资源。
    （四）我国机场民营化改革的实质。（1）经营权参与：即通过签订各类承包合同，形成公共部门与私营部门共同担负某项服务的责任，如经营业绩协议，管理合同、服务合同和特许经营。（2）所有权参与：即通过将现有企业实行股份化的形式，将部分或全部资产的所有权转移给私营部门，或者私营部门通过参股的方式参与新建的项目。在实践中，一个项目也可以采用经营权参与和所有权参与的混合形式。