关于责令改正的性质问题。有观点认为，其属于行政强制措施，这是国家法律职业资格考试行政法部分的标准答案。有观点认为《程序规定》第三十七条“对当事人家存或者寄存的涉嫌违法物品，需要扣押的，责令当事人取出”的规定，属于行政强制措施。规章是无权设定行政强制措施的，仅此一点即可否定此观点。《药品广告审查办法》规定的责令暂停销售规定，也是同样道理。也有观点认为，责令改正属于行政处罚种类。笔者认为，就目前市场监督管理部门所涉及的行政法体系规定的“责令改正”来看，均未涉及对当事人财物的实际控制，所以不符合行政强制措施的概念，也正因此《强制法》没有将“责令改正”列入行政强制措施进行统一规定。责令改正也不属于行政处罚种类，《处罚法》没有把责令改正列为处罚种类，而是用单独条目对责令改正作了规定，本身也说明其不属于行政处罚种类。笔者认为，市场监督管理部门为纠正违法行为，所采取的责令改正措施，属于行政管理措施或者行政命令，既不是行政处罚，也不是行政强制措施。这是依据行政管理部门的监管职责对当事人提出改正的行政行为，没有增加当事人新的义务，而是要求当事人履行原本就应当履行的法定义务。只要发现当事人有明确的违反法律条款具体规定的行为，执法人员就有权责令其改正。不论法律责任条款是否有“责令改正”字样。也就是说责令改正既可以依据法律具体规定作出，也可以依职权作出。当然，不能所有带有“责令”字样的，都认为是“责令改正”，比如责令停产、停业，就属于《处罚法》明确规定的处罚种类，不但要履行处罚程序，还要告知听证权利，办案人员不能仅用责令改正通知书作出责令停产停业处罚。也恰恰因为以纠正违法行为为目的的责令改正不属于行政强制措施和行政处罚，是行政处罚过程中的过程性行为，所以也是不可以提起复议诉讼的，在《责令改正通知书》中没必要告知权利。但由于不同部门对此有不同认识，文书格式也不同，食药监、质检、价监等部门未在《责令改正通知书》中告知救济权利，原工商行政部门的该文书进行了权利告知。据此，个别地方工商行政部门还发布了关于规范使用《责令改正通知书》的通知，要求“凡是没有实体法规定的,不能使用责令改正通知。不得引用《行政处罚法》第二十三条的一般性规定作为责令改正的依据。”由于责令改正的性质认识不统一，已经出现了多起败诉案件。笔者认为，责令当事人改正违法行为是行政处罚过程中的过程性行为，是处罚程序的一部分，当事人如果不服责令改正的要求，可以不执行，只是要承担不执行带来的法律后果。待行政机关因其不执行改正要求，作出行政处罚等处理时再提起诉讼复议才达到成熟的救济条件，《行政诉讼法》明确规定，过程性行为是不可以提起诉讼的。反之，如果告知当事人可以就责令改正提起复议诉讼，加上行政强制措施和处罚决定的诉讼，可能会使案件进入漫长的诉讼循环，违背行政法的效率原则。但环境保护部《关于环保部门可以申请人民法院强制执行责令改正决定的复函》认为，责令改正决定属于具体行政行为的一种形式，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

二是关于何时责令改正问题。《处罚法》的要求是“实施行政处罚时”，实施行政处罚是一个过程，不能理解为“作出行政处罚决定书时”的一个时点。也正为提醒执法人员注意，《食药程序》专门强调在案件调查过程发现违法行为要责令改正。所以，在下达处罚决定书中一并告知责令改正是可以的，在发现违法行为后立即责令改正更理想，但不要将责令改正的内容列入处罚内容，写成“决定给予你单位以下行政处罚：1.责令改正××行为”，这样责令改正就成为了可以提起复议和诉讼的内容。笔者认为，在下达处罚决定书时责令改正是有一定法律风险的，这涉及到“一事不两罚款”中“一事”的时间点界定问题。“一事”的终了，可能是当事人经过两年没有再犯，自我纠正，一事终了；也可能因执法部门发现后责令纠正违法行为而终了。比如司机超载运输被A地交警查获给予了罚款处罚后，继续行使到B地被B地交警查获。如果A地交警如果没有责令司机卸货纠正超载行为，B地交警就不应该予以罚款，使罚单变成了通行证，从而可能造成交通事故。因为在没有责令改正违法行为的情况下，司机的行为呈现的是一种不断前行的继续状态，违法行为呈继续状态的应从行为终了计算追责时效，一事不能两次罚款，所以造成此案后续处理非常尴尬。类似的，某司机在同一处不知之前被罚情况下连续停车16次，被罚16次，法院判决只罚一次的判例，核心也是因为没有及时要求责令改正。前例如果A地交警责令司机卸货后，司机另行装运超载，如果被B地交警拦截，就会因为A地责令改正后前一事终止而形成新的违法行为，反而应该重罚。所以，市场监督管理部门处罚过程中，也应该及时责令改正违法行为。有观点认为，处罚决定作出前，违法行为处于“涉嫌”状态，不能责令改正。“涉嫌”是从立案开始到处罚决定作出过程中，案由的表述，案件办理过程中，不仅要发现违法事实，还要进行进一步定性、定量裁量、听取当事人意见、内部审批，所以用“涉嫌”，但不代表违法行为本身处于不确定状态，故只要确定当事人行为违法，违反了禁止性或义务性具体条款规定，就应该及时责令改正，纠正违法行为，恢复正常秩序。

三是关于责令改正的期限问题。《处罚法》没有统一要求责令改正期限，也不可能规定这一期限。如果有下位法或单行法律法规规定，应当执行。不统一规定改正期限，是由违法行为的复杂性决定的，比如当事人销售假药，尽管没有期限规定，但肯定应当要求立即改正，不可能再让当事人继续销售几天假药。但有些不能立即纠正的违法行为，应该给当事人一个合理整改的期限，执法人员可以灵活掌握，原则上还应该在到期后进行复查，确保违法行为改正到位。

四是关于责令改正的形式问题。原则上可以口头责令改正，也可以书面下达《责令改正通知书》形式。为降低执法风险，除来不及下达书面文书的紧急情况外，笔者建议尽量采用书面形式。但责令改正不能代替“警告”处罚，个别执法人员用责令改正通知书代替警告处罚的做法，是要纠正的。

此外，前文提到的“责令停产停业”属于《处罚法》规定的行政处罚种类之一，在法律性质上属于行政处罚。实践中的还有《价格法》规定的责令暂停营业、《药品管理法》规定的责令停产、停业整顿，其属性问题就更显复杂，暂不在此讨论。责令停业整顿的法律性质究竟属于行政处罚还是行政措施，长期以来存在较大争议。2014年9月，国家烟草专卖局在《国家烟草专卖局办公室关于行政处罚权力有关事项的批复》中，明确将责令暂停烟草专卖业务、进行整顿认定为《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》赋予烟草专卖许可证发证机关的一项行政管理措施。

知识链接

国务院法制办公室对陕西省人民政府法制办公室《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示》的复函

国法秘研函[2012]665号

陕西省人民政府法制办公室：

你办《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示》(陕府法字[2012]49号)收悉,经研究并商全国人大常委会法工委,现函复如下:

根据《中华人民共和国行故处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时,应当责令改正或者限期改正造法行为”的规定,责令改正或者限期改正违法行为与行处罚是不同的行政行为,因此,《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的限期拆除”,第六十八条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处行为。