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【DAY18】（p245-267） 【2014.2.7】c46-51

(摘录自宪法思想解读）

美国联邦宪法最完整地构建了一个“权力分立与制衡”的政治操作制度。所谓权力分立，是指国家的统治权划分为立法权、行政权、司法权，将三权尽可能地由相互独立的国家机关分别执掌。权力制衡，是指立法、行政、司法三种权力部门在行使权力时，以权力的相互牵制，以达到势力的平衡。分立是制衡的前提和基础；制衡是分立的目的和结果。联邦党人都一致主张要在美国政体中实行三分立与制衡原则。

联邦党人认为共和政体可能存在三个方面的问题：第一，有可能人民对他们的政府失去控制，代表统治者们破坏了这个政体；第二，有可能大众的多数屈从于他们的代表们，实行压迫式的统治。第三，有可能大多数通过屈从于他们的代表们不是实行压迫式统治，而是实行愚蠢式统治，因而维持不了政府的力量与稳定。保护人民的最简单的办法是政府的全部权力都在人民代表的手中。为了防止国家统治者的篡夺行为，必须使代表完全依赖于人民。“这是在文明社会中可以得到的保障人民权利和特权的主要的、唯一的有效办法。”

联邦党人认为通过制宪会议建立全国性的政府权力是十分必要的，“但在每种政治制度中，增进公众幸福的权力，包括一种可能被误用和滥用的处理权。” 因此我们要“依靠人民对政府的主要控制；但是经验教导人们，必须有辅助性的预防措施。” 联邦党人认为：“在组织一个人统治人的政府时，最大的困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理管理自身。”那么“到底应该采取什么办法来切实保持宪法所规定的部门之间的权力的必要划分呢？能够作出唯一的回答是，必须用下列办法来弥补缺陷：这样来设计政府的内部结构，使其某些组成部分可以由于相互关系成为各守本分的手段。” 联邦党人认为在实行共和制时，还必须设计下面这样的辅助性手段：

第一，为了防止暴政，保护自由，必须实行分权。“立法、行政和司法权置于同一个人手中，不论是一个人、少数人、或多数人，不论是世袭的、自己任命的或选举的，均可公正地断定是虐政。” 分权要求三个政府部门在作出或者执行集体决策时要独立行动，但是集体行动依靠政府的立法、行政和司法部门共同行使权威。必须阻碍任何一个部门篡夺其他部门的权力，避免一个统治派别支配所有部门的运作。分权并不意味着完全排他性的权力分立：“不同的部门应该保持依据一个自由政府的性质所容许的那样的独立和彼此分立；像同那个把整个宪法组织连成一个团结和睦的不可分离的纽带的联系链条相一致的彼此分立。” 联邦党人认为不能把孟德斯鸠所说的分权，理解为政府的各个部门之间不应该部分参与或支配彼此的行动。

第二，在几个国家部门之间实行制衡，既“防止把某些权力逐渐集中于同一个部门的最可靠办法，就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动。在这方面，如同其他各方面一样，防御规定必须与攻击的危险相称。野心必须用野心来对抗。” 制衡的存在机理在于人性本身的不可靠，因此“要用相反和敌对的关心来补足较好动机的缺陷。”“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果天使统治人，就不需要对政府的任何外来或内在的控制了。” 制衡的具体表现是“是按这样的方式来划分和安排公职的，以便彼此有所牵制—使各人的私人利益可以成为公众权利的保护者。” 牵制的原则要求政府的一个部门拥有对其他部门的潜在否决权，但否决权要求任何一个部门政治特权的行使者能作出为其他部门所同意的、可操作的决定，使政府能作为一个整体来运行。同时，为了保证否决权的自由行使，又应该使每一个部门的成员应尽可能少地依赖其他部门人员的任职期限，每一个部门的成员应该从不同的选民集团那里获得任职资格。但法官应对规则有适用的例外。

第三，为了保护社会一部分反对另一部分的不公，防止多数的非理性统治，应将立法机关也划分为若干单位，并且以不同的选举方法和不同的行动原则使它们在立法活动中相互制约。“在共和政体中，立法机关必然处于支配地位。补救这个不便的方法是把立法机关分为不同单位，并且用不同的选举方式和不同的行动原则使它们在共同作用的性质以及对社会的共同依赖方面所容许的范围内彼此尽可能少发生联系。” 但通过选举赋予某些人以立法权还可能出现两种弊端：一方面易使人民受到某些谣言的影响导致其不能作出明智选择，从而不能选出公正、正直的代表，出现多数人侵犯少数人的危险；另一方面，会出现个别野心家利用人民的弱点操纵选举进而导致暴政的情况。因此，对立法机关除了上面所说的内部约束（立法机关内部各部分的相互制约）。之外，还应该加强外部约束，既以行政权和司法权来控制立法权。

第四，联邦党人认为，在共和国中还应该有联邦政府和州政府之间的相互分权和控制。他们说：“在一个单一的共和国里，人民交出的一切权力是交给一个政府执行的，而且把政府划分为不同的部门以防篡夺。在美国的复合共和国里，人民交出的权力首先分给两种不同的政府，然后把政府分得的那部分权力再分给几个分立的部门。因此，人民的权力就有了双重的保障。两种政府将相互控制，同时各政府又自己控制自己。”

“不能否认，权力具有一种侵犯性质，应该通过给它规定的限度在实际上加以限制。"