郝旭光

提要：主动预防性证券监管强调尽力减少不利事件、违规行为发生的概率，总体要求是 “从早从小从严及常态化”，把违规遏制在萌芽状态，去除风险，稳定预期。最重要的是制度建设，法律法规完备和严格执行是一体两面。监管过程中要强调权威、注重长远、超前预判、惩罚可信、常态化与机制化、强调时效、责任追溯。

如何加强证券监管才能既有效遏制违规、及时去除风险点，又能稳定市场预期，避免人为波动？考察资本市场的发展规律，应该注重主动预防性监管。

    主动预防性监管强调，减少不利事件、违规行为发生的概率。事后惩罚是指降低不利事件、违规行为的影响后果及。监管实践中人们习惯于事后惩罚。但从资本市场发展的规律和监管的效果出发，监管者要重视事后惩罚，同时应该立足于主动预防性监管，把重点放在对违法、违规行为进行事前警示上。因为资本市场违法违规行为一旦发生，往往会对整个市场产生很大震动和危害，造成很大损失。此外，开始时个别的、偶然的违规行为处理起来相对简单，如果对这些违规未能在事前或早期予以惩戒，这会为市场提供了一个不良暗示和信号，等到形成参与者的普遍行为之后再在事后处理，除了“法不责众”的难题，还会增加处理成本，而且必然引起市场震动。事后监管虽可以惩戒违法违规活动，让违法违规者付出代价，但无法挽回已经发生的沉没成本；而预防性监管活动则可以减少不利事件、违规行为的发生，防患于未然。预防性监管，总体要求就是“从早从小从严及常态化”，把违规遏制在萌芽状态。要满足这个要求，最重要的是制度建设，其中法律法规完备和严格执行是一体两面。具体有以下要求。

第一，强调权威。制定的法律、法规必须具有足够的权威性，这取决于立法者的理性、专业、对市场的洞察，执法的严格。这就要求监管部门敬畏市场，坚决遵循“三公”原则。强调规则、程序公开，过程透明（包括规则和程序的制定、修改过程透明）；注重法律、规则公平；重视执行、执法公正。三公之间有严密的逻辑关系，公开是前提，公平是目的，公正是手段。只有这样，才能让其他参与者敬畏市场，敬畏规则，信服监管。遵循“三公”原则，还要求监管、遏制违规时，不要让其他参与者无所适从，而要让市场有一个稳定的预期，增加参与者的信心。此外，各项法律、法规及政策之间切忌相互矛盾，不能朝令夕改，要保持相对稳定和连续。

第二，注重长远。制定法律、法规时，不能只顾眼前，头痛医头脚痛医脚，而要综合考虑市场参与者的情况，尽可能考虑制定法律法规的周到、全面、细致。注重对市场的长远影响，将来可能产生什么副作用，为未来发展预留空间。

第三，超前预判。预判监管措施一旦出台，市场参与者和执行者会有何反应，执行过程中会有什么阻力。针对未来市场可能出现的新情况和新问题，超前研究和拟定的可供选择的监管方案。监管者应该在最大限度内超前思维，提高其前瞻性，提高预判能力。在遏制违法、违规的监管过程不是单纯地寻找违法行为的证据，而是需要找出违法违规行为的原因，把许多精力用于法律的补充与完善。

第四，惩罚可信。为禁止性规定制定处罚条文，例如处理违规，主动预防强调处罚条文重在震慑力，这是防患于未然的基础。震慑力要求条文合理、正确，能够操作和执行，不会被钻空子。这就要求注重内容与表述内在逻辑一致，容易理解，能准确地表达对资本市场及其监管活动的认识、理解、评价和要求，且没有漏洞，没有歧义，不能过于笼统，不会被误解和曲解。在惩罚可信的基础上，惩罚力度也必须足够。但目前对违法违规的惩罚力度还不够，比如，例如2005年修订的《证券法》205条规定，违犯信用交易的，“并处以融资融券等值以下的罚款”，这个金额力度太低了。另外，只强调了违法者的行政责任。实际上，这种责任是综合的，还应该包括民事责任、刑事责任等。这样的力度，实在是不足以震慑违法违规。

第五，常态化、机制化。证券监管，查处、遏制、打击违规违法行为要常态化、机制化而辅之以专项打击活动。尽可能少依靠“运动式”和“喊话式”来进行。资本市场监管是一个过程，不是随意的行为。过多、不恰当的“运动式”、“喊话式”监管容易给市场参与者一个不良心理预期：“喊话”的要求很快就会忘掉，只要现在暂时避开“运动”和“喊话话题”的风头，很快就会恢复原状。所以监管要体现监管者的科学性和专业性，而尽可能避免监管者的随意性和非专业性，监管者应深入探讨市场究竟存在什么问题，这种职业态度会极大强化监管的权威性。

监管应该是一个连续不断的过程，不断地发现问题，持续地解决问题，不断地完善现有的法律法规的过程。从本质上把握资本市场运行和发展过程中的违规行为，找出产生这些问题的原因，从实际出发，尽可能提前通过立法清除这些原因，通过事前警示，使这些可能的潜在违规行为不再出现。

第六，强调时效。主动预防的要义是事前警示，而事前警示要求提前预判，重视时效。没有时效，难以服众，也难以震慑。因为监管者和被监管者处于同一资本市场，而且资本市场参与者众多，相互之间的利益关系复杂，市场的专业化水平特别高，运行机制、方式等也非常复杂。根据法律的不完备性理论，在实践中，法律法规设计很难完备和最优，提前预判非常困难。这就要求监管部门能够对违规行为的苗头做到“即时关注、即时分析、即时反馈、及时处理 ”。要满足这个要求，需要强调现代科技手段和大数据的运用，重视自媒体、全媒体的信息，高度关注市场反应和舆情的敏感线索。

第七，追溯机制。这是保证监管效果、维持市场健康发展的重要方面。此处的追溯，主要是监管决策的责任追溯，以保证政策制定者追求长远整体利益例而不是短期、局部利益。例如清理场外资金等，这些现象存在很长时间了，有许多违规的现象，集聚了风险，对市场产生了威胁。要在短时间之内清理干净，这就需要认真研究其危害及产生的原因、后果，用什么方法清理效果更好、副作用更小？而且还应该追溯，谁应该对之前的这些做法造成的违规现象负责？如果无人负责，那么为何在今天要在短期内清除？责任追溯，有助于避免此类情况再次发生。

主动预防性监管强调的是尽力减少不利事件、违规行为发生的概率，总体要求就是“从早从小从严及常态化”，把违规遏制在萌芽状态，遏制违规，去除风险，稳定预期。要满足这个要求，最重要的是各项市场制度的建设。法律法规完备和严格执行是一体两面。

（原文发表于2017年12月6日上海证券报，题目“守住底线更应注重主动性预防性监管”，链接

http://news.cnstock.com/paper,2017-12-06,918002.htm。

补充完善后形成本文，首先发布于2017年12月18日新浪财经《郝好说监管》独家专栏，“在加强资本市场监管的同时 如何稳定预期？”链接

http://finance.sina.com.cn/zl/stock/2017-12-18/zl-ifypsqka7556009.shtml）

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