行政程序的中止

浙江大学光华法学院 林沈节

    问：某食品药品监管部门接到群众举报，称辖区内某一中学的食堂违反了餐饮管理的相关规定，于是该局派执法人员前往调查。可是，在执法人员对该中学食堂进行调查取证过程中，学校放假了，食堂也随之关门，假期长达两个月，于是执法人员决定中止对该食堂是否涉嫌违法的调查，等到学校开学后再继续进行调查。请问，执法人员的做法是否正确？放假这段时间的执法时限到底该如何计算？

    ——读者

    答：上述问题中食品药品监管部门可否以学校放假为理由中止调查，涉及的是行政机关在哪些情况下可以中止行政程序，即行政程序中止的事由。行政程序是行政机关行使行政权力，作出行政行为所应遵循的方式、步骤、顺序和期间的总和。其对规范和制约行政权的行使，保障行政相对人的合法权利，提高行政效率具有重要意义，因此行政机关不得随意决定行政程序中止，除非有法律明确规定。目前，我国还没有统一的行政程序法，各单行行政法律也鲜有相关规定，所以，明晰行政程序的中止事由就显得非常必要。

    笔者认为行政程序的中止是指在行政程序进行过程中，因出现了法定原因阻碍行政程序继续进行，致使行政机关暂时停止行政程序，待该原因消除后，再行恢复。行政法定是行政法的基本原则之一，行政机关行使职权必须来源于法律的明确规定，中止行政程序是行政机关的职权，因此行政程序中止的事由必须由法律明确规定；否则，行政机关不得作出中止的决定。参考诉讼法关于诉讼中止事由的规定，并结合行政权力行使的特殊性，笔者认为行政程序中止的事由主要有以下几种情形：

    第一，发生不可抗力时，可以中止行政程序。所谓不可抗力是指不能预见、不能避免，并不能克服或者虽然能够克服但是需要花费巨大成本才能克服的客观情况。如行政机关正要调查取证时，因为突发的洪水致使交通中断，使其无法到达取证现场，可以暂时中止行政程序，等待交通恢复后再继续调查，恢复行政程序。当然，行政机关在作出该行为时除了考虑公正之外，还需考虑效率与成本，须有整体性考量。客观情况的发生本已超越行政机关的控制范围，如果强制其花费巨大成本实现该项行政任务，不仅会在成本与收益之间失去平衡，而且也会影响其他行政任务的实现。

    第二，行政行为所依据的行政法律规范有冲突或需要有权机关解释的，可以中止行政程序。行政行为的作出必须有法律规范依据，如果该法律规范与其他法律规范有冲突或需要有权机关解释时，行政机关不能在没有法定依据的情况下作出行政行为，可以暂时中止行政程序，等待法律规范性质或内容得到确认后，再依据确定后的法律规范恢复行政程序。但如果该法律规范的冲突或解释属于作出行政行为的行政机关的职权时，则该行政程序并不因此而中止，因为处理法律规范冲突、解释适用法律规范是该行政机关的职责之一，是作出行政行为的必经环节，其处理规范冲突或解释法律规范并不构成行政程序中止的事由。

    第三，法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的，可以中止行政程序。当出现法人或者其他组织在行政程序过程中终止的情形时，在依申请的行政行为中，如果权利义务人尚未确定，行政机关可以中止行政程序，等待权利义务承受人表示是否继续行政程序。如果权利义务承受人表示不参加依申请行为的程序，那么该行政程序即行终结，因为依申请的行为必须有行政相对人的申请、参与，行政机关不能主动作出该行为。在依职权的行政行为中，如果权利义务人尚未确定，行政机关可以中止行政程序，一旦确定，即行恢复行政程序。因为依职权的行为是由行政机关依据职权自行作出的，只要行政相对人确定，其即可依据法律作出行政行为，不需要权利义务承受人表示同意，但需通知权利义务承受人参与行政程序。

    第四，当事人死亡或丧失行为能力的，可以中止行政程序。在依申请行政行为的行政程序中，如果当事人在程序进行过程中死亡，且行政程序不因当事人死亡而终结的(如正在申请驾驶执照，但当事人突然死亡，颁发程序即行终结)，在死亡当事人的近亲属未表明是否继续参加行政程序前，行政机关可以中止行政程序。同理，如果当事人在行政程序过程中丧失行为能力，且行政程序不因为当事人丧失行为能力而终结的，在没有确定法定代理人或其法定代理人尚未表明是否参加行政程序之前，行政机关可以决定中止行政程序。在依职权行政行为的程序中，有近亲属的当事人死亡的，行政机关可以不中止行政程序，继续行政程序，但必须通知当事人的近亲属参加行政程序；如果当事人丧失行为能力，其法定代理人尚未确定，行政机应当中止行政程序，以确保当事人的程序权利不受侵犯，等待当事人的法定代理人确定后，恢复行政程序。

    第五，行政机关需要司法机关、其他行政机关、组织的决定或者结论作为前提的，可以中止行政程序。如果行政机关作出某一行政行为，需要以司法机关、其他行政机关或组织的决定或结论性意见为前提条件而作出的，在司法机关、其他行政机关或组织作出决定或出具结论性意见之前，行政机关可以暂时停止正在进行的行政程序，等待相关机构或组织作出决定后，恢复行政程序，以此确保作出的行政行为合法、合理。

    此外，行政程序中止和因特殊程序行为耽搁的时间不计算在法定期间内并不同。前者是程序的中止，行政程序当事人在程序恢复之前没有作任何行为；而后者是因为行政行为的作出需要启动特定的行政程序(必须花费一定的时间)，此时间不计算在行政行为的法定期间内，以使行政机关有充分的时间考量行政行为的相关因素。在此耽搁的时间内，行政程序并未停滞不前，如《行政许可法》第四十五条规定：“行政机关作出行政许可决定，依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的，所需时间不计算在本节规定的期限内。行政机关应当将所需时间书面告知申请人。”行政许可在因听证等耽搁时间不计算在法定许可期间内，并不是行政程序的中止，只是时间的不计算而已，而行政程序还在继续进行，如举行听证、进行检验检疫、鉴定等程序行为。当然，因行政程序中止而耽搁的时间也不应当计算在法定期间内。

    查处违法行为是行政机关的职责，是其主动实施的行为，同时当事人在参与行政程序的过程中有协助行政机关的义务。本案中食品药品监管部门已经启动行政程序，非因意志以外的因素，不得随意中止正在进行的程序。程序的设置不仅为了保障当事人的权益，而且还有利于规范行政权力的行使。行政程序的中止是行政机关的权力，作出中止的决定应当符合行政程序的理念和目的，不得滥用。学校放假虽然是客观事实，但是该事实并不能构成行政程序中止的事由。一方面，作为接受调查一方的当事人——学校食堂——有义务协助行政机关调查，不能因为学校放假而免除该义务；另一方面，负有调查职责的食品药品监管部门应当及时调查取证，否则有关证据就可能灭失，使得行政机关的监管措施无法准确实施。同时学校放假不至于阻碍行政程序的继续进行。因此，笔者认为本案中食品药品监管部门以学校放假为由而作出的中止决定不合理。此外，关于执法时限问题，如果因为正当原因而中止行政程序，中止期间的时间不计算在行政程序法定期间内。本案中食品药品监管部门的中止事由并不正当，因此学校放假的时间应该计算在其作出处理结果的法定期间内。

指导案例69号：王明德诉乐山市人力资源和社会保障局工伤认定案

（最高人民法院审判委员会讨论通过 2016年9月19日发布）

       关键词 行政诉讼/工伤认定/程序性行政行为/受理

    裁判要点

    当事人认为行政机关作出的程序性行政行为侵犯其人身权、财产权等合法权益，对其权利义务产生明显的实际影响，且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济，而对该程序性行政行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

    相关法条

    《中华人民共和国行政诉讼法》第12条、第13条

    基本案情

    原告王明德系王雷兵之父。王雷兵是四川嘉宝资产管理集团有限公司峨眉山分公司职工。 2013年3月18日，王雷兵因交通事故死亡。由于王雷兵驾驶摩托车倒地翻覆的原因无法查实，四川省峨眉山市公安局交警大队于同年4月1日依据《道路交通事故处理程序规定》第五十条的规定，作出乐公交认定〔2013〕第00035号《道路交通事故证明》。该《道路交通事故证明》载明：2013年3月18日，王雷兵驾驶无牌“卡迪王”二轮摩托车由峨眉山市大转盘至小转盘方向行驶。1时20分许，当该车行至省道S306线29.3KM处驶入道路右侧与隔离带边缘相擦挂，翻覆于隔离带内，造成车辆受损、王雷兵当场死亡的交通事故。

    2013年4月10日，第三人四川嘉宝资产管理集团有限公司峨眉山分公司就其职工王雷兵因交通事故死亡，向被告乐山市人力资源和社会保障局申请工伤认定，并同时提交了峨眉山市公安局交警大队所作的《道路交通事故证明》等证据。被告以公安机关交通管理部门尚未对本案事故作出交通事故认定书为由，于当日作出乐人社工时〔2013〕05号（峨眉山市）《工伤认定时限中止通知书》（以下简称《中止通知》），并向原告和第三人送达。

    2013年6月24日，原告通过国内特快专递邮件方式，向被告提交了《恢复工伤认定申请书》，要求被告恢复对王雷兵的工伤认定。因被告未恢复对王雷兵工伤认定程序，原告遂于同年7月30日向法院提起行政诉讼，请求判决撤销被告作出的《中止通知》。

    裁判结果

    四川省乐山市市中区人民法院于2013年9月25日作出（2013）乐中行初字第36号判决，撤销被告乐山市人力资源和社会保障局于2013年4月10日作出的乐人社工时〔2013〕05号《中止通知》。一审宣判后，乐山市人力资源和社会保障局提起了上诉。乐山市中级人民法院二审审理过程中，乐山市人力资源和社会保障局递交撤回上诉申请书。乐山市中级人民法院经审查认为，上诉人自愿申请撤回上诉，属其真实意思表示，符合法律规定，遂裁定准许乐山市人力资源和社会保障局撤回上诉。一审判决已发生法律效力。

    裁判理由

    法院生效裁判认为，本案争议的焦点有两个：一是《中止通知》是否属于可诉行政行为；二是《中止通知》是否应当予以撤销。

    一、关于《中止通知》是否属于可诉行政行为问题

    法院认为，被告作出《中止通知》，属于工伤认定程序中的程序性行政行为，如果该行为不涉及终局性问题，对相对人的权利义务没有实质影响的，属于不成熟的行政行为，不具有可诉性，相对人提起行政诉讼的，不属于人民法院受案范围。但如果该程序性行政行为具有终局性，对相对人权利义务产生实质影响，并且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济的，则属于可诉行政行为，相对人提起行政诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围。

    虽然根据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条的规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。”但是，在现实道路交通事故中，也存在因道路交通事故成因确实无法查清，公安机关交通管理部门不能作出交通事故认定书的情况。对此，《道路交通事故处理程序规定》第五十条规定：“道路交通事故成因无法查清的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明，载明道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实，分别送达当事人。”就本案而言，峨眉山市公安局交警大队就王雷兵因交通事故死亡，依据所调查的事故情况，只能依法作出《道路交通事故证明》，而无法作出《交通事故认定书》。因此，本案中《道路交通事故证明》已经是公安机关交通管理部门依据《道路交通事故处理程序规定》就事故作出的结论，也就是《工伤保险条例》第二十条第三款中规定的工伤认定决定需要的“司法机关或者有关行政主管部门的结论”。除非出现新事实或者法定理由，否则公安机关交通管理部门不会就本案涉及的交通事故作出其他结论。而本案被告在第三人申请认定工伤时已经提交了相关《道路交通事故证明》的情况下，仍然作出《中止通知》，并且一直到原告起诉之日，被告仍以工伤认定处于中止中为由，拒绝恢复对王雷兵死亡是否属于工伤的认定程序。由此可见，虽然被告作出《中止通知》是工伤认定中的一种程序性行为，但该行为将导致原告的合法权益长期，乃至永久得不到依法救济，直接影响了原告的合法权益，对其权利义务产生实质影响，并且原告也无法通过对相关实体性行政行为提起诉讼以获得救济。因此，被告作出《中止通知》，属于可诉行政行为，人民法院应当依法受理。

    二、关于《中止通知》应否予以撤销问题

    法院认为，《工伤保险条例》第二十条第三款规定：“作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止。”如前所述，第三人在向被告就王雷兵死亡申请工伤认定时已经提交了《道路交通事故证明》。也就是说，第三人申请工伤认定时，并不存在《工伤保险条例》第二十条第三款所规定的依法可以作出中止决定的情形。因此，被告依据《工伤保险条例》第二十条规定，作出《中止通知》属于适用法律、法规错误，应当予以撤销。另外，需要指出的是，在人民法院撤销被告作出的《中止通知》判决生效后，被告对涉案职工认定工伤的程序即应予以恢复。（生效裁判审判人员：黄英、李巨、彭东）