《农民专业合作社法》2007年7月1日起施行，至今已有8年时间。其间，相关政府部门不断对其进行完善，出台了一系列配套措施。商事制度改革以来，农民专业合作社该如何监管一直是众多农户关心的话题。今年8月，国家工商总局出台了《农民专业合作社年度报告公示暂行办法》，正式将农民专业合作社纳入信用信息公示范围内。

一、农民专业合作社出资方式
　　1.农民专业合作社的出资总额所有权
　　根据《农民专业合作社法》第四条的规定，农民专业合作社依照本法登记，取得法人资格。农民专业合作社既不属于公司，也不属于非公司制的企业法人。
　　根据《民法通则》相关规定，法人享有法人财产权。农民专业合作社作为独立法人，享有法人财产权。农民专业合作社依法取得法人资格后，合作社成员认缴的出资额不再是成员自己的财产，而是合作社法人资产。合作社法人资产不仅包括成员出资，还包括其后期合法取得的其他资产，包括公积金、国家财政直接补助、他人捐赠等。合作社成员以出资额和公积金份额为限，对农民专业合作社承担责任。这一性质与公司无差异。
　　2.农民专业合作社出资方式中存在的问题
　　对于刚成立的农民专业合作社，其首次出资主要是来自合作社成员。《农民专业合作社登记管理条例》（以下简称《条例》）第八条规定，农民专业合作社成员可以用货币出资，也可以用实物、知识产权等能够用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资。成员以非货币财产出资的，由全体成员评估作价。从这一规定可以看出，农民专业合作社的出资方式可以由货币、实物、无形资产组成。
　　《农民专业合作社法》没有对出资作最低限额要求，没有规定货币资金所占比例，对实物出资不要求办理财产转让，除了“劳务、信用、自然人姓名、商誉、特许经营权或者设定担保的财产等”不得作价出资以外，实物、知识产权等均由章程规定如何评估作价。这就使得实物等出资具有一定主观性，同时还容易受到市场价格波动影响发生价值变化。因此，实物出资必须做到评估公平、公正、公开，不得高估或低估。
　　货币出资是比较安全的出资方式，但农民专业合作社实际出资过程中存在规定不完善的情况。根据《条例》第八条的规定，成员出资额之和为成员出资总额。对于合作社设立，只规定应提交载明成员的姓名或者名称、出资方式、出资额以及成员出资总额，并经全体出资成员签名、盖章予以确认的出资清单。实践中，一些农民专业合作社在设立登记时，成员出资总额只停留在成员自行约定层面。有的合作社为了领取更多财政补贴，在申请登记时选择较大出资总额并不考虑能否完成实际出资。有些合作社成员甚至认为，在出资清单上写明出资额只是一个登记形式，对出资总额涉及的法律责任、债权债务承担根本没有概念。
　　3.农民专业合作社的成员构成方式存在问题
　　《农民专业合作社法》第三条规定，农民专业合作社成员以农民为主体，入社自愿、退社自由。《条例》规定农民至少应占成员总数的80%，这与公司、非公司企业法人、个人独资存在很大差异。部分申请人为了获得农民专业合作社的优惠条件，强拉朋友或是亲戚办理合作社，甚至出现一本户口簿一张农民专业合作社营业执照的情况。这些合作社成员在工商机关申请审查核准之后，各自经营与合作社无关的其他事项，有的成员根本不清楚合作社经营项目，给监管带来一定难度。
　　农民专业合作社实行“入社自愿、退社自由”原则，这一点与公司不相同。《公司法》不允许股东在公司成立后抽回出资，股东如果想与公司脱离关系，只能向其他人转让公司股份。按照《公司法》规定，减少注册资金要先对公司的债权债务进行清理和担保。农民专业合作社成员退社，只要在财务年度终了的一定期间内向理事长或理事会提出即可。同时，根据《农民专业合作社法》第二十一条的规定，应退还记载在该成员账户内的出资额和公积金份额。由此可以看出，成员退社时可以带走自己入社时出资和其成员账户内的其他财产份额，直接导致合作社的出资总额和合作社总资产减少，存在很大的随意性。

二、农民专业合作社准入退出存在的问题与监管风险
　　1.增长迅速但是虚数大
　　2007年至2015年，福建省共成立30283户农民专业合作社，注册资本达997.82亿元，户均329.5万元，经营范围涉及种植、养殖、农业服务、咨询服务、采购等多个行业，多数以种植、养殖为主。由于设立准入门槛低，一些申请人随意填写出资额，注册登记与实际经营情况出入很大，在未实行年报制度之前，农民专业合作社没有年检要求，导致工商部门无法实际掌握合作社的经营情况。有些合作社实际已经解散或长期处于不正常经营状态，“挂名”“空壳”“有生无死”现象较为严重。
　　2.成员出资不平衡
　　《农民专业合作社法》未对成员的出资额及比例作出具体的要求。在实际操作中，一些合作社的第一出资人出资比例占注册资金的80%以上，有的成员甚至只是口头出资，实际零出资，成员之间出资差别大。合作社设立的初衷是聚集农民力量集体开展生产，出资差别过大会导致普通成员对合作社经营不关注，缺少参与管理的动力，虚化了实际出资成员的表决权，法律规定的设立、变更、清算、财务管理等程序要求难以达到。虽然在设立时按要求提交了章程、设立了组织机构，但大多数农民专业合作社的组织机构形同虚设，少数成员控制着合作社的运作，合作社相互之间市场经济利益容易受到损害，甚至造成非法集资等恶性事件发生。
　　3.退出机制的不完善
　　在实际中，很少有人主动到工商部门办理合作社注销登记。8年来，莆田市仅有17户合作社依法办理注销登记手续，比例不到千分之一，远低于实际退出市场户数。
　　《农民专业合作社法》第四十三条规定，清算组应当自成立之日起10日内通知农民专业合作社成员和债权人，并于60日内在报纸上公告。《条例》第二十五条规定，向原登记机关申请注销登记，提交清算组负责人签署的注销登记申请书和清算组全体成员指定代表或者委托代理人的证明等5项材料。现行法律、法规没有要求合作社在注销时提供刊登的报纸公告，工商部门无法掌握其是否依法公告，容易导致相关权利人遭受财产损失。
　　《农民专业合作社法》第五十四条规定，农民专业合作社向登记机关提供虚假登记材料或者采取其他欺诈手段取得登记的，由登记机关责令改正；情节严重的，撤销登记。然而，该条没有对如何追究、如何处罚、何为情节严重等作出明确规定。

三、从设立到监管应当如何完善
　　1.尊重合作社成长规律，适当进行政府宏观调控
　　农民专业合作社的发展大体经过引入、成长、成熟、死亡4个阶段。在引入初期，政府要适当介入，做好引路和扶持，提供政策宣传、技能教育、法律培训，引导农民专业合作社既按经济规律办事，又不违反法律规定。在成长期，政府部门可以从创业环境、政策支持上对农民专业合作社进行帮扶。在成熟期，政府部门可以指导农民专业合作社进一步规范化、规模化经营，如商标培育扶持、非公企业党建的建设。在死亡期，政府部门可以协调税务、工商等部门重点监管其退市工作的合法性。
　　2.尊重合作社管理程序，做到各司其职进行监管
　　首先，要明确各个部门的监管职责，明确合作社设立、运行和退出的管理机构，科学制定各类监管程序、确定内容。其次，明确各个部门的监管重点，建立监管考核体系，把考核结果作为政府、金融部门扶持合作社发展的一个参照点。
　　3.尊重合作社差异性，有区别地进行监管
　　一是进一步完善《农民专业合作社年度报告公示暂行办法》。农民专业合作社实行年度报告制度，有利于加大社会信用体系监管的力度，充分注重社会舆论、媒体监督和群众宣传的力量，使诚实守信、合作互助的价值观影响农民专业合作社成员，为农民专业合作社管理机制逐步完善奠定基础。
　　二是开展农民专业合作社随机抽查工作。充分利用“互联网+”的数据资源，构建失信联合惩戒机制，对投诉举报多，有失信行为、严重违法违规行为的农民专业合作社，将其失信记录纳入信用信息平台，及时向社会公布抽查情况和结果。增强其自觉性。
　　三是逐步完善相关的配套规定。对农民专业合作社成员的出资方式、出资总额如何确定等进行具体规定，要求农民专业合作社成员严格按照章程进行经营，规范农民专业合作社的生产经营活动。

□福建省莆田市城厢区工商局 林 娟 杨静敏