欧盟第三次能源改革方案评介

陈敏*

 

本文原载《中国能源法研究报告（2010）》，法律出版社2010年版。

 

2009年6月25日，欧洲理事会（Council of the European Union）正式批准了欧盟第三次能源改革方案(The EU’s Third Energy Package，以下简称改革方案)。这是继2007年9月欧盟委员会(European Commission)提出方案草案被提出，并于今年4月欧洲议会(The European Parliament)投票通过，改革方案在欧盟立法程序的最后一步。

改革方案包括以下三部“条例”和两部“指令”：

（1）《组建“能源监管机关合作机构（Agency for the Cooperation of Energy Regulators，简称ACER）”的条例》；

（2）《关于电力跨境交换网络接入条件的条例》，其取代了《1228/2003号电力条例》；

（3）《关于欧盟内部电力市场通用规则的指令》，其取代了《2003/54号电力指令》；

（4）《关于天然气传输网络接入条件的条例》，其取代了《1775/2005号天然气条例》；及

（5）《关于欧盟内部天然气市场通用规则的指令》，其取代了《2003/55号天然气指令》。

这些条例与指令将于2009年8月刊登于欧盟官方期刊上，并在刊登21日后正式生效。其后，除有关电力与天然气传输网络拆分的规则外，欧盟各成员国应当在18个月内将条例与指令转换为国内法。

 

一、欧盟前两次能源改革回顾

在最近的20年里，欧盟委员会一直致力于建立一个统一的富有竞争力的欧洲能源市场。在1990年代中期，欧洲理事会颁布了第一次能源改革方案；在2003年，欧洲理事会颁布了第二次能源改革方案。

第一次能源改革方案，包括两个指令：一是关于欧盟内部电力市场通用规则的96/92号电力指令；二是关于欧盟内部天然气市场通用规则的90/377号天然气指令。

第一次能源改革以加强竞争和降低电价为主要目标，强调部分开放、适度监管以及电网或天然气管道业务与电力或天然气生产/供应分离。除要求市场向欧盟内部其他国家开放外，第一次能源改革要求电网或天然气管道业务和电力或天然气生产/供应必须实行财务分离。在第一次能源改革方案的框架下，欧盟电力和天然气市场化改革开始全面展开。

第二次能源改革方案包括以下条例和指令：取代96/92号电力指令的关于欧盟内部电力市场通用规则的2003/54号电力指令；关于电力跨境交换网络接入条件的1228/2003号条例；取代98/30号天然气指令的关于欧盟内部天然气市场通用规则的2003/55号天然气指令；及关于天然气传输网络接入条件的1775/2005号指令。

第二次能源改革要求进一步开放市场，加强电力监管，特别重要的是，要求电网或天然气管道业务和电力或天然气生产/供应必须实现法律分离。这是相对于第一次能源改革方案提出的财务分离而言更进一步的分拆要求。

经过两次能源改革，欧盟电力市场大幅度地开放。截至2003年，欧洲电力市场开放了80%。[1]但是，两次能源改革在电网或天然气管道业务和电力或天然气生产/供应的分拆方面，尚未取得突破性的预期效果。欧盟委员会自身也承认，“目前，到达以公平条款销售电力的目标（并且不对欧盟社会进行歧视及不造成有害后果）尚存在障碍。特别是，非歧视的网络接入及在各成员国同一水平的有效监管尚未形成”。[2]在这种背景下，欧盟委员会再次提议对电力及天然气的监管条例与指令进行改革。

 

二、欧盟第三次能源改革方案的主要内容

2007年9月欧盟委员会建议草案的原则是“所有权完全分拆”，即要求一体化能源公司出售其在电网和天然气管道业务中的股份，或将该等股份进行分拆，以完成建立欧盟电力与天然气共同市场的任务。但是，该草案引发了若干以法国和德国为代表的有关欧盟国家的强烈反对。这些国家的主要电力和天然气企业，如法国电力(EDF)，仍保持着上下游一体化经营模式，其认为“所有权完全分拆”违反宪法、改革成本较高并增加欧盟的电网和天然气管道公司被非欧盟国家控制的可能性。另一些已基本完成所有权分拆改革的国家，如英国，则支持“所有权完全分拆”方案，这些国家根据其国内经验，认为所有权完全拆分将有效地促进竞争，降低电力和天然气价格，并最终使欧盟消费者获益。

经过近一年半时间的讨论和协商，欧洲议会和欧洲理事会通过了最终方案，其主要内容包括：

（1）对所有权分拆达成了妥协，不要求强制性出售电网或天然气管道业务；

（2）要求电网或天然气管道的运营实现管理及法律上的独立；

（3）赋予欧盟委员会权利，以介入任何由非欧盟实体进行的对欧盟电网或天然气管道业务的收购（又被称为Gazprom[3]条款）；

（4）进一步支持可再生能源及低碳发电，发展智能电表、智能电网及能源管理服务，以提高能源效率；及

（5）设立能源监管机关合作机构，由其行使监管职能。

（一）新的分拆机制

方案的一个重要特征是“分拆”机制，也就是说，将电网或天然气管道的运营与电力或天然气的生产/供应业务分离。如上所述，在欧盟委员会与欧洲议会最初支持在电力与天然气行业进行所有权完全分拆时，遇到了若干成员国的较大政治压力，这些反对声音意味着欧盟委员会必须寻找到一个折衷方案。最终欧洲理事会与欧洲议会达成的一致意见，各成员国可以根据国情选择以下三种可选方案：

完全所有权分拆模式－要求将电网或天然气管道业务分离及出售；

独立系统运营商(Independent System Operator, 简称ISO)模式－可以保留所有权，但是运营权必须独立；及

独立传输运营商(Independent Transmission Operator, 简称ITO)模式－所有权和运营权可以保留在同一个实体内。

各成员国必须在电力和天然气指令生效后30个月内执行新的分拆机制。

1.完全所有权分拆模式

完全所有权分拆模式要求电网或天然气管道必须与天然气或电力的供应/生产业务完全分离。在该模式下，不允许同样活跃于电力或天然气供应/生产的集团拥有电网或天然气管道业务，要求由电网或天然气管道的运营商拥有及控制该等电网或天然气管道。

在完全所有权分拆模式项下，其他个人或公司仍然可以同时持有电网或天然气管道运营公司及电力或天然气供应/生产公司的股份，只要该等股份仅为非控股的少数权益，并且不涉及投票权或任命相关电网或天然气管道运营公司的董事或管理层的权利。该条款主要是针对特定投资者作出的，如在欧洲非常发达的养老基金。就个人而言，任何个人均不得同时担任两类公司的董事。

2.ISO模式

在ISO模式中，垂直型一体化能源公司仍然可以保留其电网或天然气管道资产，但必须由ISO担任电网或天然气管道运营商。ISO必须完全独立于该等垂直型一体化能源公司，并且必须行使一个电网或天然气管道运营商的所有功能。ISO需要遵守与完全所有权分拆模式中电网或天然气管道运营商相同的分离要求，如：ISO不得在天然气或电力供应/生产类企业中持有任何权益。

为了加强ISO模式，改革方案规定了一系列额外的监管控制：就同样活跃在电力或天然气供应/生产的电网或天然气管道的所有者而言，其必须在法律及功能上分拆其拥有的部分传输业务，并要求电网或天然气管道运营公司的所有投融资决定必须由ISO作出；ISO的选择由电网或天然气管道的所有者提议，但必须由有关成员国与欧盟委员会批准（需要由ACER提供咨询意见）；并且，一旦ISO任命被批准，其必须提出及遵守一个为期10年的电网或天然气管道投资计划，该计划必须由电网或天然气管道所在成员国的相关监管机构批准。

3.ITO模式

在第三种可选方案ITO模式下，由ITO担任电网或天然气管道运营商。该方案保留了一体化的电力或天然气的供应及传输业务，但是要求该等公司必须遵守额外的规定，以确保ITO行使职能的独立性。与ISO模式不同，ITO可以被电网或天然气管道所有者拥有。

在ITO模式之下：

（1）对ITO的管理进行限制。在其任命之前或在履行职责的期间内，无论是直接或间接的，ITO不得在相关的垂直型一体化能源公司中担任相关职位、持有其权益或与其保持商业关系；

（2）监管机关将审核由ITO作出的电网或天然气管道的开发与投资决定，以确保其与欧盟相关整体计划相符；

（3）将订立规则以防止ITO进行任何歧视竞争对手或消费者的行为（及防止任何相关的垂直型一体化能源公司对ITO施加任何影响），并且限制ITO登陆资本市场；及

（4）在违反上述规定的情况下，将对ITO进行处罚。对经常性违反上述规定的ITO，欧盟将指定ISO接替其职能。

在改革方案开始执行的两年后，欧盟委员会将使用有效及高效的分拆模式作为基准，对条例与指令中与ITO相关条文的执行情况进行特别审查。在改革方案开始执行的三年后，在需要的时候，欧盟委员会将提出建议，以确保ITO保持其完全及有效的独立地位。

已经引入ISO或已经执行强制性所有权分离的成员国将不被要求转为ITO模式。因此，ITO构成最低的网络分拆要求。

ITO模式允许成员国，例如法国、奥地利及德国可以保留取目前的安排。在这些国家，目前传输系统运营商仍隶属于垂直型的一体化能源企业。

（二）第三国条款

改革方案规定，电网或天然气管道业务与电力或天然气的供应/生产业务完全有效的分离要求必须适用于欧盟全部地区，不论是欧盟国家还是非欧盟国家的公司。

此外，鉴于非欧盟国家的公司（如Gazprom）日趋控制欧盟的能源供应，改革方案还特别包括一个第三国条款。根据欧盟的机制，如果非欧盟国家的公司试图收购欧盟电网或天然气管道公司的多数股份，或控制一个欧盟电网或天然气管道，欧盟委员会将有权对该等收购进行干涉。

改革方案规定，国内监管机关将审查电网或天然气管道运营商的资质。在第三国条款项下，如果相关公司没有遵守分拆要求，并且其市场进入将危害成员国或欧盟的能源供应安全时，国内监管机关拒绝批准该公司的资质。此外，在出现以下情况时，国内监管机关必须通知欧盟委员会：

（1）如由一个非欧盟国家实体控制的电网或天然气管道所有者或运营商申请资质认证；或

（2）产生任何情况，将导致非欧盟国家实体控制电网或天然气管道的所有者或运营商。

国内监管机关必须将就该外国实体是否通过分拆及“欧盟能源供应安全”的测试寻求欧盟委员会的意见，并且必须考虑欧盟委员会的意见。

当就欧盟能源供应安全作出决定时，国内监管机关及欧盟委员会必须特别测试网络运营的独立性、欧盟及个别成员国依赖于该第三国能源供应的程度及在该第三国能源国内贸易、国际贸易与投资的待遇，并且考虑特定的事实、国际法和任何欧盟或成员国及相关的非欧盟国家达成的协议，来衡量能源安全问题。然而，考虑到分拆规定已经包括ITO模式，如欧盟批准收购，非欧盟公司将可能遵守改革方案的要求。因为在ITO模式下，电网或天然气管道运营商可以仍然是一个垂直型一体化能源公司的一部分。

成员国将有三年半时间，将第三国条款转换为国内法律，这比改革方案项下的其他条款还要多两年。

（三）ACER

ACER条例将建立ACER。除作为欧盟各国国内能源监管机关的协调机构外，ACER的职能还将包括：

参与有关欧洲电网或天然气管道的立法工作；

（1）监控电力和天然气市场，特别是与电力与天然气零售价格相关的问题；

（2）监督电网或天然气管道运营商十年基础设施投资计划的执行情况；及

（3）建立非约束力的“框架指令”，设置网络接入、跨境电力和天然气交换　的条件。

虽然ACER条例将于其在欧盟官方杂志上刊登20天后正式生效，但ACER在将改革方案的指令已转换为国内法之前很难被执行。然而，ACER的某些组成部分可以很快地设立，如监管者委员会、行政委员会、机构的理事及其职员，及上诉委员会。ACER很有可能最初在布鲁塞尔设立，并在随后迁移到其他城市。目前为止，斯洛文尼亚、匈牙利及罗马尼亚已经表示兴趣，愿意接纳ACER。

（四）推进欧盟能源供应安全与可靠性

在经历了2003年欧盟大停电及2008年天然气供应危机后，欧盟格外重视能源供应的安全与可靠性。改革方案的其他内容包括：

（1）协助欧盟委员会通过有法律约束力的电网或天然气管道法律，比如在出现紧急情况时应遵循的程序；

（2）设立欧洲电网或天然气管道运营商网络，包括电力网络(ENTSO-E)和天然气网络(ENTSO-G)；

（3）要求电网或天然气管道运营商提交10年电网或天然气管道发展计划；

（4）采取措施以提升不同国家监管机关的地区合作；及

（5）采取措施增强国家监管机关的独立性，使其独立于政治（政府）决定。

改革方案通过要求成员国进行合作的方式推进欧盟能源供应安全与可靠性，这在如2008年天然气供应受到“严重干扰”的情况下显得这特别重要。[4]

此外，成员国被要求采取措施保护能源财产，比如引进国家能源行动计划或基金，使其在社会保障系统中保护容易受影响的消费者的能源安全。最后，改革方案包括若干措施，以协助建立可再生及低碳发电，发展智能电表、智能电网及能源管理服务，以提高能源效率。

 

三、评析

通过对欧盟的三次能源改革经验可以看出，欧洲能源改革具有以下几个特点：

（一）能源改革以市场化为目标，并不必然要求产权完全分开

以电力改革为例，欧洲的前两次能源改革先从建立开放的市场开始，放开售电侧市场，允许客户自由选择供电商，促进欧盟内部国家之间的电力市场开放；其次，实现发电、输电和配电业务在财务上的独立；再次，实现输电网络在法律上的独立。第三次改革提出了三种分拆模式，仍允许能源一体化公司的存在，而没有强制性要求欧盟国家对厂网进行完全意义的产权分离。

第三次改革突出网络运营商的独立性，要求减少能源一体化公司对网络运营商的控制，这是在第二次能源改革方案的深入和延续，从实质上保证网络运营的独立。同时，从第三次能源改革方案的妥协也可以看出，改革并不能采取“一刀切”政策，要充分考虑各成员国的不同国情，允许像法国、德国的能源一体化公司保留现状，不进行产权拆分，但要达到三种方案中的最低要求。这种改革思路对于区域经济发展和能源分布严重不平衡的我国来说，非常值得借鉴。

（二）从能源安全角度慎对来自非欧盟国家的收购行为

第三次改革从欧盟能源安全的角度考虑，将拆分要求同样适用于在欧盟内收购电网或天然气管道公司多数股份的非欧盟国家公司，一旦没有遵守欧盟的分拆要求，并有可能危机成员国或欧盟的能源供应安全，该收购行为便有可能被国内监管机关或欧盟委员会否决，从而无法进入欧盟市场。

第三国条款的制定，要求非欧盟国家能源公司在欧盟市场内满足有关拆分要求，并对其收购行为进行安全测试，这实际上加大了非欧盟国家控制欧盟电网或天然气管道的难度，人为设置障碍以保证欧盟能源安全。

（三）加强市场监管方面的合作

第三次能源改革设立了ACER，由其监管欧盟内部电力和天然气市场，尤其是对电力和天然气零售价格的监管、可再生能源发电的市场准入和消费者的权益保护。尽管ACER的管理模式及其与各国国内监管机关的合作方式尚未具体明确，但欧盟委员会对于加强欧盟内部市场的能源监管和各国国内监管机关的合作意图却是非常明显的。

（四）能源市场化改革是复杂的渐进过程，不能一蹴而就

目前，欧洲能源改革仍处在循序渐进的阶段，第三次改革方案经过多轮协商讨论才出台，推出的三种方案之间也存在较大差异，充分体现了成员国之间的妥协与互让。这充分体现了能源市场化改革的复杂性，改革是一个长期的逐渐向上的过程，并且不排除在中间阶段的某种暂时后退。尽管欧盟内部各国的能源资源存在差异、能源公司实力不均，但总体来看，欧盟的能源市场化改革方向是清晰的，第三次改革方案肯定了前两次改革方案的成果，并在此基础上继续推进，其目的仍是在欧盟内部建立统一、安全、高效的能源市场。

 

四、参考文献

[1]欧盟新闻稿“EU adopts new rules strengthening the internal energy market”，布鲁塞尔，2009年6月25日；

[2]欧洲理事会新闻稿“Council adopts internal energy market package”，卢森堡，2009年6月25日；

[3]Regulation of the European Parliament and of the Council establishing an Agency for the Cooperation of Energy Regulators；

[4]Regulation of the European Parliament and of the Council on conditions for access to the network for cross-border exchanges in electricity and repealing Regulation (EC) No 1228/2003；

[5] Directive of the European Parliament and of the Council concerning common rules for the internal market in electricity and repealing Directive 2003/54/EC；

[6]Regulation of the European Parliament and of the Council on conditions for access to the natural gas transmission networks and repealing Regulation (EC) No 1775/2005；

[7] Directive of the European Parliament and of the Council concerning common rules for the internal market in natural gas and repealing Directive 2003/55/EC；

[8] Herbert Smith energy e-bulletin “The EU's Third Energy Package: Tighter control over Europe's transmission network businesses”, 12 May 2009；

[9] 仲福森、刘云涛：《欧盟电力改革最新进展：聚焦产权拆分》，《电力技术经济》，第20卷第6期，2008年12月。