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今天是2013年高考第一天。紧接着要来的就是高考录取。2012年高考录取引起许多女考生不满，好像就是昨天的事。北京、广州等城市的女权行动派年轻人，为抗议招生中的性别歧视，发起“光头行动”、“砸掉难以跨越的栏”等行为艺术。包括千千律师事务所律师（北京众泽妇女法律咨询服务中心）郭建梅等北京多个律师事务所及江苏圣典律师事务所的多位律师，依据《中华人民共和国教育法》、《2010年普通高等学校招生工作规定》，及联合国《消除对妇女一切形式歧视公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》，发起“为在高考中遭受性别歧视的女考生提供义务法律援助”行动。专注于性别平等公共政策的中央党校妇女研究中心李慧英教授指导她的学生收集材料和调研，并嘱我就公安院校招生中的性别比例问题做些论述，以便对相关部门进行倡导。于是便写了这篇文章(注释省略)。

知道一篇文章不能提高公安院校招生的女生比例，也不能改变公安及教育系统决策者的性别观念及根深蒂固的警察文化。但至少可以让人们了解此领域存在性别议题，知道这不仅是国际社会的关注，也是国内需要关注和改进的问题，从而多加关注，参与行动。例如，前不久到湖北隋州，参与北京农家女文化发展中心执行的联合国妇女署防治女童性侵害项目的警察培训，当地警察表示，处理性侵害案件，需要更多的女警察，实际是远远不够。

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扩大公安院校招生女生比例问题讨论

荣维毅 

一、现状及问题

    公安院校女生比例偏少的状况，反映了职业和专业的性别隔离。

    据中国人民公安大学2012年普通高等教育本科招生计划，2012年中国人民公安大学本科共招1840人，女生214人，占总数的11.63%；其中，文科各专业共招501人，女生86人，平均比例为17.16%（最高专业为21.81%）；理科各专业共招1339人，女生128人，平均比例为9.55%（最低专业为5%）；按省排序，新疆女生比例最高，14.63%，海南最低，10%，湖南处于中位，12.5%（实际招生中，各省及专业之间会有微调，但男女招生人数不变）。湖南警察学院2012年公安专业本科招生700名，女生112人，占16%，高于公安大学平均女生比例和公安大学招收的湖南省藉女生比例。

    公安院校女生招生比例影响因素，首先是受地方需求制约。以公安大学为例，每年的招生计划是在地方上报需求基础上制定的，并受女生毕业分配状况制约。其次，地方需求与警察队伍中的女警察比例直接相关（本文所指警察、女警察均不包括各类保安及武警边防部队、警卫部队、消防部队、黄金部队等各类特殊警种）。2002年，中国有女警察16万，占警察总数的10%（中国女警察代表团参加2002年澳大利亚第40届世界女警察大会贺信）。据国家统计局《中国社会中的男人和女人——事实和数据（2012）》公布的数据，2011年中国女警察警察总数的占13.7%。从部分地方女警察协会的报告看，各地女警比例在全国平均值上下。2007年广州“穗女警占七分一”，为14.28%；2009年石家庄市女民警占民警总数的10.4%；2012年广东省女民警人数占总警力的11.8%。最后，女警比例偏少，归根结底是由观念、体制和警察文化中普遍存在的性别歧视造成的，由此决定了公安院校女生比例偏少现状。

    公安院校女生比例少带来的问题至少有三：1、不能满足女考生的需求。如公安大学招生中女生间的竞争较男生为烈，考入女生的分数较男生为高。从公安机关向社会招考的数据看，也是女性间的竞争更激烈。以2011年安徽省公务员招考报名为例，6个女特警职位引来532人报考，录取比例为1/88.6；2、不能满足公安工作对女警察的需求（见后论述）；3、男多女少的环境使女生成为“另类”，于公安院校女生职业心理和专业能力发展不利。

    要扩大公安院校女生招生比例，除了要对公安部、教育部等相关决策部门进行倡导、促进扩大女生招生比例外，更长远的目标应该是扩大警察队伍中女警察比例。对此，更多艰苦细致的工作是在学习新知识、改变旧观念上下功夫，包括从性别平等视角了解国际社会对女性从警的一般共识，认识女警察的工作能力及其不可替代的贡献，了解目前各国促进女性从警的积极措施，等等。

二、国际社会对警察队伍和警务工作性别议题的关注

    目前，在世界多数国家的警察队伍中，女警察数量不断增大和女警察勤务范围不断扩展已成趋势，这与国际社会对警察机构及警务工作中的性别问题的关注不断增强紧密相关。这种关注可归结为“警察怎么对待妇女”和“妇女怎么成为警察”两大类问题。前者主要涉及警察在执法中如何保障人权及妇女儿童权益，女警察对保障人权和妇女儿童权益的特殊贡献，包括对妇女报案、女性受害人特殊服务的必要及效果，女警察在改变警察文化中的作用，以及源于警察、保安人员的基于性别的暴力犯罪等问题。后者主要涉及对女警察能力素质的认知和对女警察的培养，以及警察机构中的性别歧视及女警察的权益保障（非歧视的工作环境、培训和晋升机会平等）等问题。

    目前中国女警察的人数和比例，与占世界第一位的人口大国和中国社会发展的需要不相适应；与很多国家在扩大女警察人数和比例上所进行的努力比较，中国对此问题的认识和行动尚未提到议事日程。虽然中国女警察的比例也在提高，且高于亚洲的日本、但低于发达国家，甚至低于非洲的利比里亚。据日本警察厅2012年度《警察白皮书》，2002年日本全国女性警察约为全体的4%，2012年上升为6.8%；预计到2023年女警察比例将增至10%。据联合国电台报道，2010年利比里亚的女性警官比例已达16.7%，并且加入到针对抢劫和其他严重犯罪等紧急事件应对的一些警察敏感部门中。中国女警察比例与欧洲和大洋洲国家比也偏低。2001年，澳大利亚是20%；新西兰是18%；瑞典平均是18.5%，首都是25%；2006年，英国女警察从初级警员到最高级领导，占警察总数近1/4。

    列举以上数据是想说明：1、无论东方西方、发达国或发展中国家，女警察在世界各国的比例虽然仍偏少、但都呈上升趋势，包括中国和日本，反映了女警察的作用已普遍被认可和重视；2、女警察的人数和比例，与经济发展水平不一定同步，但与该国、该地区对性别平等的认识及其进程相关；3、女警察占总数的比例与地方需求相关，如中国广东省与广州市女警察比例和瑞典平均值与首都女警察比例的差别。

三、女警察的素质、能力与作用

    教育部在回应妇女权益组织和公益人士关于2012年高校招生中涉嫌性别歧视质疑时称：规定“部分特殊行业或者岗位”及“少数学校的部分专业”的男女招生比例，是“基于国家利益的考虑”，其中包括“公共安全类专业”。换言之，“国家利益”和“行业要求”是公安院校招生女生比例偏少的官方理由，也是一般人的普遍认知。因此，如要扩大公安院校女生比例，必须打破这种认识误区，澄清何谓警务工作中的“国家利益”和“行业要求”。

    1、对女警察素质的整体评价

    世界各国女警察比例逐渐增加的原因，除社会需要外，对女警察素质、能力的重新评价是关键因素之一。传统观念认为女警察不如男警察有用、勇敢，但国际女警察协会和各国女警察协会做的很多调查研究结果表明，女警察的应变能力、胆识和勇气、处理案件的能力和方法等，“虽不能说比男警察好，但绝不比男警察差”。有研究者“查看了一些录像带，发现很多女警察在遇到问题时，通常使用较少冲突的办法，能够很好地处理案件，服务对象抱怨更少。一项对巴西女警察的调查显示：女警察对自己的责任更认真，更勤勉，更忠诚，更遵守规章制度，更少腐败。中国虽然有一些优秀女警察的事迹被媒体报道过，但一般被认为是个人成就，而缺乏相关研究，影响了对中国女警察能力作整体性和全面性评估，从而也影响了女性从警人数和公安院校女生人数。

    2、女警察在打击和防止犯罪、维护社会治安中的重要作用

    由于在长期性别规范下养成的思维和行为特点，使女警察遇到问题时使用不同于男警察的方法并获得较好效果。国内外的一些研究确认，在社区警务中，女警察更易为公众接受，取得公众信任，建立起密切的警民关系；女警察在巡逻中处理群众纠纷、对当事人进行劝说、对涉案者进行调查取证等方面，更容易让当事人接受；信访、报警台、监所、户政、出入境、交警办证处等直接接触群众的“窗口”岗位，女警察的耐心、细心、热心等特点，使她们在服务公众方面能发挥十分重要的作用；在刑侦、法医等工作中，女警察具有与男警察一样的胆识和能力。另外，由于传统文化的性别刻板印象，犯罪份子对女警察的警惕性低于男警察，有利于女警察发挥作用。

    3、女警察在防治基于性别的暴力犯罪中不可替代的作用

    基于性别的暴力是全球性的妇女人权问题，是性别歧视和性别不平等的重要表现形式，女警察在防治性别暴力方面的贡献尤为突出。由于女警察自身的经验和知识，较能体会家庭暴力、强奸、性骚扰等受害女性的心理和行为模式，在交流、理解和情绪支持等方面，往往较男警察做得更好，使妇女能够获得其所期待的服务。正是基于女警察的这一优势，印度泰米尔纳德邦警察局于1994年成立了29个女警察局；巴西更早于20世纪80年代中期在一些地方创建了女警察局，为妇女提供符合需求的直接、有效的帮助，使针对女性犯罪的数字开始有了记录，对家庭暴力、强奸等隐性犯罪有了明确的档案。

    4、女警察在维持世界和平中的重要角色

    联合国安理会于2000年10月通过的第1325号决议指出，“使女性平等和全面参与和平与安全事务的重要性”，维和行动对民事警察、尤其是女性警察的需求，是“妇女和女孩在遣返、重新安置、复原、重返社会和冲突后重建中的特殊需要”。2012年6月4日，联合国纽约总部举行会议，动员会员国加入“提高联合国维和行动中女性警察人数的全球努力”，秘书长潘基文与会并指出“女警察对联合国维和行动有着不可替代的价值”。为此，联合国制定了到2014年将维和女警官的比例增至20%的目标（2010年，参与联合国维和行动的警察中女性为8%）。在联合国利比里亚特派团女性维和警察的示范带动作用下，该国计划到2012年将女警察比例从目前的16.7%提高到20%。以此观之，中国向联合国派遣维和女警察约占3.15%，低于目前联合国水平和尼日利亚女警察6.55%的比例（联合国电台2010年7月21日：联合国推动会员国增加女性维和警察的人数）。

    5、女警察对创建新型警察文化的作用

    警察职业历来以男性为主体、以公共暴力打击犯罪为主要内容，由此形成的传统警察文化特征在性别观念上，男人至上，歧视妇女，不相信受害妇女；在警察形象建构中，崇尚“男子气概”；在执法理念上，重大案重案，重抓捕，轻服务；在警务工作及手法上，攻击性强，处理与性别相关的案件时易对受害者造成二次伤害，等等。所有这些都不利于实现警察职责中的人权保障和防治违法犯罪行为。联合国人权委员会于上世纪60至70年代开始对各国警察进行人权培训，把消除执法活动中的性别歧视、提高警察在打击基于性别的暴力犯罪的作用，以及招聘足够数目的妇女、确保整个社会得到公平的代表等作为重要内容(联合国人权事务中心《人权与执法：警察人权培训手册》第17章：执法与妇女的权利,1997)。很多国家警察内部也已注意到传统警察文化对警务工作的不利影响，提出并制定改变传统警察文化的目标和措施，包括消除性别歧视和一切基于身份、等级的歧视；建构亲切、和善、服务于民的警察形象；树立不只是抓捕和处理罪犯，还应包括为受害人服务，对强奸、性虐待和家庭暴力受害人或其他犯罪受害人提供细致入微帮助的执法理念；尊重及平等对待女警同事等。更多女性加入警察队伍，有利于上述新型警察文化的建构。

四、促进女性从警、扩大女警察比例

    必须从多方面促进女性从警，扩大警察队伍中的女性比例，不仅是由于女警察的素质和能力及其不可或缺的作用，还因为这是公民权利平等的体现。为此，需要改变观念、打破传统性别分工模式，以及具体规划和实施。

    1、社会代表性和公民权利平等是女性从警的人权基础

    1979年12月17日联合国大会第34/169 号决议指出，每一执法机构应能代表整个社会，而“执法机关内部要雇用足够多的妇女，才能被认为是能够代表它所服务的社会”。根据平等机会参加公务的权利，“具备适当资历的妇女，都应当有机会申请并能够参加执法工作这项公务”；根据自由选择职业和就业权利，“凡是希望参加某个警察机关并达到任用标准的妇女，都有权申请参加这个警察机关”；根据就业机会平等，“妇女享有相同就业机会的权利，包括在就业方面相同的甄选标准，同男子一样”，在接受职业培训和提级的权利上“与男子机会平等的权利”。必须认识到，扩大警察队伍中的女性比例，是对我国承担的人权及性别平等国际义务和承诺的兑现。

    2、打破迷思，改变观念

    我国女警察尽管所占比例不高，也广泛参与到警务工作各领域，发挥着不可或缺的作用，媒体也经常有各领域女警察优秀事迹的报导。但在以男性为中心的警察机构建制中，优秀女警往往被看作是个别现象，女性在整体上仍然被认为不适合警察职业，女性从警被认为需要格外照顾，或把女警察的作用仅限于门面（如美女骑警）、或利用女性性感特征诱惑犯罪份子等，并且把这些观念和现象看作是对女性的关爱、是发挥女性“优势”。需要澄清迷思，分辨什么是真正的“国家利益”和“行业要求”。前述女警察的作用、素质和能力，说明女警察在打击各类犯罪、维护社会治安和世界和平中的作用符合国家利益，在目前中国各类社会矛盾激化、维稳需求大增的条件下，需要更多的女警察。目前持续频发的对妇女和女童的性侵害，也需要更多的女警察。

    至于什么是真正的“行业要求”，要看以什么观念、什么立场为标准。固守传统性别规范和职业的性别隔离，当然认为女性不符合警察职业要求；如果承认女性有能力、认同择业机会平等，则不存在警察职业应排除女性的“行业要求”。此外，女警察是否需要更多照顾从而造成警察机构的负担或资源浪费？如果抛弃传统性别规范及刻板印象，而把女警察真正当作警察来对待和使用，则不会。以印度女警察为例，一项对印度泰米尔纳德邦女警察局的调查显示，更多的女警察愿意承担所有的警察职责；警察委员会参照国外女警察的情况全面评估了当地女警察的作用及各个方面表现，结论是：女警察是警力中不可缺少的一部分，无须任何照顾和给予特殊身份。

    3、女警察不足之根源及改进

    不可否认，受传统性别分工和女性气质规范的限制，以及根深蒂固的警察文化的熏陶，女性从警存在的一些问题也需要正视和澄清。首先，按传统性别分工和行为规范的要求，女警察比男警察承担更多的家务，要做得“像女人”，在繁重的工作压力和家庭压力下兼顾二者很难；而当女警察因此放弃职业上的进取，又会被认为“素质低”、天生不具备相应能力，看不到背后体制性、结构性原因。其次，在专业能力上，与男警察一样，如果没有充分的训练和经验，女警察不会有能力；更多的女警察确实缺乏这种机会。再次，女警察并不会因为生为女人就天然具有民主、平等意识，受警察文化影响，女警察也会沾染大男子主义。特别是在性别歧视严重的警察队伍中，女警察往往需要显示其与男警察一样的性别观念、甚至更加地歧视女性。在法制不健全、结构性问题丛生条件下，女警察也难免陷于腐败之门。此外，影响执法理念的除性别外，还有种族/民族、职业、社会阶层、经济地位等其他因素。因此，女警察也需要不断成长。改变传统警察文化，需要男女警察一起努力，包括提高性别意识，消除一切歧视，理解和接受国际人权标准并应用于执法工作及提高专业能力。

    4、促进警察队伍增加女性比例的具体措施

    社会及警察内部对女警察的性别歧视、待遇与晋升不平等、工作与家务的矛盾等，是全球女警察共同面临的问题。帮助女警察应对困难、提高素质和技能，是国际女警协会及各国女警协会的宗旨和职责。例如，帮助女警察克服警务工作的各种障碍或心理压力，挖掘女警察自身潜能，增长自信心和能力；给女警察以精神上的支持和具体的帮助，让她们了解对她们有利的政策及怎么使用政策；提倡互相学习、分享；开设培训女警察的学科与课程等。目前，中国一些省、市成立了女警察协会，但受警察行业一般特点影响，在提倡社会性别平等、促进女警察职业发展方面做得远远不够。这表明，仅仅在女警察身上做功课不行，还要改变整个警察文化——开展警察教育和警察队伍建设，把对性别议题的关注纳入警察机构的改革和执法中，包括在警察机构开展社会性别培训，提高警察的性别平等意识，从而认识女性从警的意义和作用。特别是要在警察机构的领导层提倡社会性别主流化，包括制定“以消除性别比例失衡为目的，审查招聘、雇用、培训和晋升政策”，“建立开放的联系渠道，听取女警察在性别偏见问题上的申诉或建议”（联合国人权事务中心《人权与执法：警察人权培训手册》第17章：执法与妇女的权利,1997)等等。

 二○一二年十二月七日

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2002年10月，中国女警察代表团首次参加世界女警察大会

堪培拉战争纪念馆广场，与会世界各国女警察及各国警察协会、女警协会官员合影