最高院：违反法定程序强行清除土地上的种植物，未最大限度避免可以避免的损失，损害了当事人合法权益
【裁判主旨】
依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，对于李光艳非法占用土地的处理，应当先由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，恢复土地原状，届时未退还的再予以强制执行，对李光艳种植的莲雾予以清除。万宁市政府迳行对李光艳种植的莲雾进行强制清除，违反了上述法律规定。
李光艳在涉案土地上种植莲雾虽不存在信赖利益，但是，万宁市政府若遵循法定程序，李光艳可以对其所种植的莲雾进行适当处置，最大限度地避免损失，这部分可以避免的损失，应当属于李光艳的合法权益。
【裁判摘要】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 判 决 书
（2018）最高法行再102号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）李光艳。
委托代理人李静,系李光艳之女。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省万宁市人民政府。
再审申请人李光艳因诉被申请人海南省万宁市人民政府（以下简称万宁市政府）行政强制一案，不服海南省高级人民法院（2016）琼行终472号行政判决，向本院申请再审。本院作出（2017）最高法行申3046号行政裁定提审本案，依法组成合议庭于2018年12月17日公开开庭审理了本案。再审申请人李光艳及其委托代理人李静、龙云飞，被申请人万宁市政府的委托代理人翁时文、纪红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
李光艳申请再审称，1.原判决故意将万宁市政府向开发商交付土地前的清场行为与交付后的清除行为混淆为一个行政行为，继而认定万宁市政府作出被诉强制清除行为前已经进行了催告，属于认定事实错误。2.万宁市政府的强制清除行为存在执法主体不适格、违反法定程序等违法情形，严重违法。3.万宁市政府以行政手段插手民事纠纷，显然是滥用职权、违法乱作为。综上，原判决认定事实的主要证据不足，适用法律、法规确有错误。请求撤销原判决，确认万宁市政府的强制清除行为违法。
万宁市政府答辩称，万宁市政府对李光艳在涉案土地上的种植物作出清除处理，是征地过程中的一个阶段性和局部性行为，而不是独立的行政行为，并未为李光艳设定权利和义务，也未对李光艳作出行政处罚。李光艳非法占地行为阻碍征地工作，侵害国有土地使用权人的合法权益。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，万宁市政府有权对李光艳非法占用土地行为制止，恢复涉案土地原状。国土部门已作出《关于限期搬迁交出土地的通知》，责令李光艳退还非法占用的土地，其强制清除行为符合法律规定，并未侵犯再审申请人的合法权益。原判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求予以维持。
海南省第一中级人民法院一审查明，2006年6月，万宁市政府征收神州半岛的集体所有土地和收回农民使用的国有土地，作为神州半岛旅游项目建设用地。为了加强对神州半岛征地及搬迁安置工作的领导，万宁市政府成立神州半岛征地和搬迁安置工作领导小组，该领导小组下设项目办公室。2008年，万宁市政府所属国土部门作出《关于限期搬迁交出土地的通知》，要求神州半岛范围内已被征收和收回土地的集体经济组织及单位、个人，限期自行搬迁和清除地上附着物，否则将依法采取强制措施。2012年2月16日，万宁市政府将征收的土地面积共209735平方米出让给中信泰富万宁瑞安发展有限公司（以下简称瑞安公司）后，给该公司颁发万国用（2012）第105014号、第105015号《国有土地使用证》。涉案土地在上述国土证范围内。由于涉案土地尚未开发建设，李光艳于2013年在涉案土地上种植莲雾，2014年又在涉案土地旁边种植柠檬。2015年12月5日，万宁市政府下设的项目办公室工作人员将李光艳种植的部分莲雾（尚未结果）清除折断，清除莲雾时没有通知李光艳到现场。后李光艳又将折断的莲雾重新种上。现涉案土地上仍有李光艳种植的莲雾。李光艳认为，其在涉案土地上种植莲雾1573株，万宁市政府的强制清除行为造成其损失共计662669元，遂请求法院判决确认万宁市政府清除其种植的莲雾的行政行为违法。
海南省第一中级人民法院认为，万宁市政府强制清除李光艳所种植莲雾的行为并无不当。李光艳请求确认万宁市政府强制清除其所种植莲雾的行为违法无事实和法律根据，其请求应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决驳回李光艳的诉讼请求。李光艳不服，提起上诉。
海南省高级人民法院二审另查明，李光艳种植莲雾的涉案土地在被征收之前，并非李光艳向凤岭村集体经济组织承包种植的土地。二审查明的其他事实与海南省第一中级人民法院查明的事实一致。
海南省高级人民法院认为，李光艳在涉案土地已经被依法征收及万宁市国土环境资源局下发并公告了《关于限期搬迁交出土地的通知》，仍然未经准许进入该地种植莲雾，万宁市政府工作人员予以强制清除，系排除妨碍、恢复土地原状的行为，符合《中华人民共和国行政强制法》第十二条的规定，依法应认定属于行政强制行为；万宁市政府在作出该行为之前，已发布通知进行了催告，其行政行为并无不当。原审判决认定李光艳违法占地事实清楚，万宁市政府强制清除其种植物具有法律依据，予以维持。另据查明的事实，涉案土地已经被依法征收转为神州半岛项目建设用地，并向土地使用权人颁发国有土地证，该地在被征收之前，并非李光艳向凤岭村集体经济组织承包种植的土地，李光艳对涉案土地没有合法使用权。李光艳主张该地处于闲置、荒废状态，其有权恢复耕种，不符合事实，不予认定。原审判决除了对被诉行政行为的性质认定不够确切外，判决所依据的事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回李光艳的上诉，维持原判。
本院再审查明的案件事实与第一、二审查明的事实一致，本院予以确认。
本院再审认为，本案争议的焦点有：（一）关于李光艳未经批准在涉案土地上进行种植的行为的性质认定问题；（二）万宁市政府的强制清除行为是否违法；（三）万宁市政府的强制清除行为是否影响李光艳的合法权益。
（一）关于李光艳未经批准在涉案土地上进行种植的行为的性质认定问题。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。本案中，万宁市政府于2006年6月征收了涉案土地。2008年，万宁市国土主管部门作出《关于限期搬迁交出土地的通知》，要求神州半岛范围内已被征收和收回土地的单位和个人限期自行搬迁和清除地上附着物。2012年，万宁市政府将涉案土地出让给瑞安公司并颁发了国有土地使用证。而李光艳于2013年在涉案土地上种植莲雾，2014年又在涉案土地旁边种植柠檬。据此，在李光艳种植莲雾之前，涉案土地已被征收并交付，且已经颁发国有土地使用证，征地程序已经结束。即使涉案土地存在闲置的情况，依据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条的规定，李光艳也无权进行复耕，而应当由原耕种的集体或者个人恢复耕种，或由用地单位组织耕种。因此，李光艳未经批准在涉案土地上种植莲雾，不属于征地过程中不按规定期限交付土地的行为，而属于非法占地行为。万宁市政府强制清除李光艳种植的莲雾，属于对非法占地的行政强制行为，而非征地过程中的限期交付土地行为。万宁市政府主张其强制清除行为是征地过程中的一个阶段性和局部性行为，而非独立的行政行为，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
（二）万宁市政府的强制清除行为是否违法。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，对于李光艳非法占用土地的处理，应当先由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，恢复土地原状，届时未退还的再予以强制执行，对李光艳种植的莲雾予以清除。万宁市政府迳行对李光艳种植的莲雾进行强制清除，违反了上述法律规定。万宁市政府主张国土部门已作出《关于限期搬迁交出土地的通知》，故其强制清除行为符合法律规定。经查，《关于限期搬迁交出土地的通知》是万宁市国土主管部门2008年告知限期交付土地，而李光艳于2013年非法占地，并不符合《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款所规定的责令退还非法占用土地的情形，故该项主张不能成立。
（三）万宁市政府的强制清除行为是否影响李光艳的合法权益。李光艳在涉案土地上种植莲雾虽不存在信赖利益，但是，万宁市政府若遵循法定程序，李光艳可以对其所种植的莲雾进行适当处置，最大限度地避免损失，这部分可以避免的损失，应当属于李光艳的合法权益。因此，万宁市政府主张其清除莲雾的行为并未侵害再审申请人的合法权益，亦不能成立。
综上，万宁市政府的强制清除行为违反法律规定，一、二审判决驳回李光艳的诉讼请求，适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条的规定，判决如下：
一、撤销海南省高级人民法院（2016）琼行终472号行政判决和海南省第一中级人民法院（2016）琼96行初80号行政判决；
二、确认海南省万宁市人民政府2015年12月5日强制清除李光艳所种植莲雾的行为违法。
本判决为终审判决。
审判长 龚 斌
审判员 熊俊勇
审判员 刘艾涛
二〇一八年十二月二十五日
法官助理寇秉辉
书记员陈钿
最高院：违反法定程序强行清除土地上的种植物，未最大限度避免可以避免的损失，损害了当事人权益
最高院：违反法定程序强行清除土地上的种植物，未最大限度避免可以避免的损失，损害了当事人合法权益
【裁判主旨】
依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，对于李光艳非法占用土地的处理，应当先由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，恢复土地原状，届时未退还的再予以强制执行，对李光艳种植的莲雾予以清除。万宁市政府迳行对李光艳种植的莲雾进行强制清除，违反了上述法律规定。
李光艳在涉案土地上种植莲雾虽不存在信赖利益，但是，万宁市政府若遵循法定程序，李光艳可以对其所种植的莲雾进行适当处置，最大限度地避免损失，这部分可以避免的损失，应当属于李光艳的合法权益。
【裁判摘要】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 判 决 书
（2018）最高法行再102号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）李光艳。
委托代理人李静,系李光艳之女。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省万宁市人民政府。
再审申请人李光艳因诉被申请人海南省万宁市人民政府（以下简称万宁市政府）行政强制一案，不服海南省高级人民法院（2016）琼行终472号行政判决，向本院申请再审。本院作出（2017）最高法行申3046号行政裁定提审本案，依法组成合议庭于2018年12月17日公开开庭审理了本案。再审申请人李光艳及其委托代理人李静、龙云飞，被申请人万宁市政府的委托代理人翁时文、纪红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
李光艳申请再审称，1.原判决故意将万宁市政府向开发商交付土地前的清场行为与交付后的清除行为混淆为一个行政行为，继而认定万宁市政府作出被诉强制清除行为前已经进行了催告，属于认定事实错误。2.万宁市政府的强制清除行为存在执法主体不适格、违反法定程序等违法情形，严重违法。3.万宁市政府以行政手段插手民事纠纷，显然是滥用职权、违法乱作为。综上，原判决认定事实的主要证据不足，适用法律、法规确有错误。请求撤销原判决，确认万宁市政府的强制清除行为违法。
万宁市政府答辩称，万宁市政府对李光艳在涉案土地上的种植物作出清除处理，是征地过程中的一个阶段性和局部性行为，而不是独立的行政行为，并未为李光艳设定权利和义务，也未对李光艳作出行政处罚。李光艳非法占地行为阻碍征地工作，侵害国有土地使用权人的合法权益。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，万宁市政府有权对李光艳非法占用土地行为制止，恢复涉案土地原状。国土部门已作出《关于限期搬迁交出土地的通知》，责令李光艳退还非法占用的土地，其强制清除行为符合法律规定，并未侵犯再审申请人的合法权益。原判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求予以维持。
海南省第一中级人民法院一审查明，2006年6月，万宁市政府征收神州半岛的集体所有土地和收回农民使用的国有土地，作为神州半岛旅游项目建设用地。为了加强对神州半岛征地及搬迁安置工作的领导，万宁市政府成立神州半岛征地和搬迁安置工作领导小组，该领导小组下设项目办公室。2008年，万宁市政府所属国土部门作出《关于限期搬迁交出土地的通知》，要求神州半岛范围内已被征收和收回土地的集体经济组织及单位、个人，限期自行搬迁和清除地上附着物，否则将依法采取强制措施。2012年2月16日，万宁市政府将征收的土地面积共209735平方米出让给中信泰富万宁瑞安发展有限公司（以下简称瑞安公司）后，给该公司颁发万国用（2012）第105014号、第105015号《国有土地使用证》。涉案土地在上述国土证范围内。由于涉案土地尚未开发建设，李光艳于2013年在涉案土地上种植莲雾，2014年又在涉案土地旁边种植柠檬。2015年12月5日，万宁市政府下设的项目办公室工作人员将李光艳种植的部分莲雾（尚未结果）清除折断，清除莲雾时没有通知李光艳到现场。后李光艳又将折断的莲雾重新种上。现涉案土地上仍有李光艳种植的莲雾。李光艳认为，其在涉案土地上种植莲雾1573株，万宁市政府的强制清除行为造成其损失共计662669元，遂请求法院判决确认万宁市政府清除其种植的莲雾的行政行为违法。
海南省第一中级人民法院认为，万宁市政府强制清除李光艳所种植莲雾的行为并无不当。李光艳请求确认万宁市政府强制清除其所种植莲雾的行为违法无事实和法律根据，其请求应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决驳回李光艳的诉讼请求。李光艳不服，提起上诉。
海南省高级人民法院二审另查明，李光艳种植莲雾的涉案土地在被征收之前，并非李光艳向凤岭村集体经济组织承包种植的土地。二审查明的其他事实与海南省第一中级人民法院查明的事实一致。
海南省高级人民法院认为，李光艳在涉案土地已经被依法征收及万宁市国土环境资源局下发并公告了《关于限期搬迁交出土地的通知》，仍然未经准许进入该地种植莲雾，万宁市政府工作人员予以强制清除，系排除妨碍、恢复土地原状的行为，符合《中华人民共和国行政强制法》第十二条的规定，依法应认定属于行政强制行为；万宁市政府在作出该行为之前，已发布通知进行了催告，其行政行为并无不当。原审判决认定李光艳违法占地事实清楚，万宁市政府强制清除其种植物具有法律依据，予以维持。另据查明的事实，涉案土地已经被依法征收转为神州半岛项目建设用地，并向土地使用权人颁发国有土地证，该地在被征收之前，并非李光艳向凤岭村集体经济组织承包种植的土地，李光艳对涉案土地没有合法使用权。李光艳主张该地处于闲置、荒废状态，其有权恢复耕种，不符合事实，不予认定。原审判决除了对被诉行政行为的性质认定不够确切外，判决所依据的事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回李光艳的上诉，维持原判。
本院再审查明的案件事实与第一、二审查明的事实一致，本院予以确认。
本院再审认为，本案争议的焦点有：（一）关于李光艳未经批准在涉案土地上进行种植的行为的性质认定问题；（二）万宁市政府的强制清除行为是否违法；（三）万宁市政府的强制清除行为是否影响李光艳的合法权益。
（一）关于李光艳未经批准在涉案土地上进行种植的行为的性质认定问题。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。本案中，万宁市政府于2006年6月征收了涉案土地。2008年，万宁市国土主管部门作出《关于限期搬迁交出土地的通知》，要求神州半岛范围内已被征收和收回土地的单位和个人限期自行搬迁和清除地上附着物。2012年，万宁市政府将涉案土地出让给瑞安公司并颁发了国有土地使用证。而李光艳于2013年在涉案土地上种植莲雾，2014年又在涉案土地旁边种植柠檬。据此，在李光艳种植莲雾之前，涉案土地已被征收并交付，且已经颁发国有土地使用证，征地程序已经结束。即使涉案土地存在闲置的情况，依据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条的规定，李光艳也无权进行复耕，而应当由原耕种的集体或者个人恢复耕种，或由用地单位组织耕种。因此，李光艳未经批准在涉案土地上种植莲雾，不属于征地过程中不按规定期限交付土地的行为，而属于非法占地行为。万宁市政府强制清除李光艳种植的莲雾，属于对非法占地的行政强制行为，而非征地过程中的限期交付土地行为。万宁市政府主张其强制清除行为是征地过程中的一个阶段性和局部性行为，而非独立的行政行为，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
（二）万宁市政府的强制清除行为是否违法。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，对于李光艳非法占用土地的处理，应当先由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，恢复土地原状，届时未退还的再予以强制执行，对李光艳种植的莲雾予以清除。万宁市政府迳行对李光艳种植的莲雾进行强制清除，违反了上述法律规定。万宁市政府主张国土部门已作出《关于限期搬迁交出土地的通知》，故其强制清除行为符合法律规定。经查，《关于限期搬迁交出土地的通知》是万宁市国土主管部门2008年告知限期交付土地，而李光艳于2013年非法占地，并不符合《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款所规定的责令退还非法占用土地的情形，故该项主张不能成立。
（三）万宁市政府的强制清除行为是否影响李光艳的合法权益。李光艳在涉案土地上种植莲雾虽不存在信赖利益，但是，万宁市政府若遵循法定程序，李光艳可以对其所种植的莲雾进行适当处置，最大限度地避免损失，这部分可以避免的损失，应当属于李光艳的合法权益。因此，万宁市政府主张其清除莲雾的行为并未侵害再审申请人的合法权益，亦不能成立。
综上，万宁市政府的强制清除行为违反法律规定，一、二审判决驳回李光艳的诉讼请求，适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条的规定，判决如下：
一、撤销海南省高级人民法院（2016）琼行终472号行政判决和海南省第一中级人民法院（2016）琼96行初80号行政判决；
二、确认海南省万宁市人民政府2015年12月5日强制清除李光艳所种植莲雾的行为违法。
本判决为终审判决。
审判长 龚 斌
审判员 熊俊勇
审判员 刘艾涛
二〇一八年十二月二十五日
法官助理寇秉辉
书记员陈钿