董再国律师带您学法3648：新《行政复议法》施行后应注意的几个问题
2023-12-31 21:48:43
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新《行政复议法》施行后应注意的几个问题
修订后的《中华人民共和国行政复议法》将于2024年1月1日施行，新法施行之初，对复议机构工作人员来说无疑是一项挑战，有不少问题需要厘清。
一、关于跨法复议案件的新旧法适用问题
《最高人民法院关于印发<<span
se-mark="1">关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要>的通知》（法〔2004〕96号）第三条规定：“根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。”该纪要确立了程序从新规则。《最高人民法院关于修改后的民事诉讼法施行时未结案件适用法律若干问题的规定》（法释〔2012〕23号）第一条规定：“2013年1月1日未结案件适用修改后的民事诉讼法，但本规定另有规定的除外。前款规定的案件，2013年1月1日前依照修改前的民事诉讼法和有关司法解释的规定已经完成的程序事项，仍然有效。”借鉴上述规定，2024年1月1日之后进行的行政复议程序适用新法，之前已经完成的程序事项仍然有效。
二、关于新行政复议法与旧法实施条例的适用问题
《最高人民法院关于印发<<span
se-mark="1">关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要>的通知》（法〔2004〕96号）规定：法律、行政法规或者地方性法规修改后，其实施性规定未被明文废止的，在适用时应当区分具体情形：1、实施性规定与修改后的法律、行政法规或者地方性法规相抵触的，不予适用；2、因法律、行政法规或者地方性法规的修改，相应的实施性规定丧失依据而不能单独施行的，不予适用；3、实施性规定与修改后的法律、行政法规或者地方性法规不相抵触的，可以适用。借鉴上述规定，旧法实施条例中与新行政复议法不抵触的规定仍可以适用。比如行政复议法实施条例第十五条、第十六条、第四十九条等规定。
三、关于新法施行前已经受理和尚未受理的跨法复议案件办案期限问题
新法第六十二条规定：“适用普通程序审理的行政复议案件，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机构的负责人批准，可以适当延长，并书面告知当事人；但是延长期限最多不得超过三十日。”
新法第三十条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。对符合下列规定的，行政复议机关应当予以受理：……”
第二款规定：“对不符合前款规定的行政复议申请，行政复议机关应当在审查期限内决定不予受理并说明理由；不属于本机关管辖的，还应当在不予受理决定中告知申请人有管辖权的行政复议机关。”第三款规定：“行政复议申请的审查期限届满，行政复议机关未作出不予受理决定的，审查期限届满之日起视为受理。”旧法第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”按照上述规定，旧法施行期间，已经受理的案件，办案期限应当从复议机关收到行政复议申请之日起算。旧法施行期间尚未受理的跨法案件，新法施行后未作出不予受理决定的，自五日的审查期限届满之日起算。需要注意的是，复议机关在5日审查期限届满前作出受理决定的，受理决定作出之日起算办案期限。
四、申请人在新法施行前向部门提出复议申请的跨法案件的办理问题
新旧法对复议机关的规定有变化，许多部门已经不行使复议职能了。从法理角度，在新法施行前，复议申请人向部门申请复议的，符合旧法规定，已经受理的，仍应当由部门继续办理（行政复议体制改革由复议机构集中办理，以部门名义作出的，仍按原规定处理）。尚未受理的，在2024年1月1日，应当告知申请人向新法规定的复议机关申请。因此耽误申请期限的，应按照新法第二十条第二款“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算”的规定处理。该问题因现行法律规定不明确，容易引起争议，尚需进一步讨论。
五、关于慎重运用延期作出复议决定的问题
新法第六十二条规定：“适用普通程序审理的行政复议案件，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机构的负责人批准，可以适当延长，并书面告知当事人；但是延长期限最多不得超过三十日。”第五十条规定：“审理重大、疑难、复杂的行政复议案件，行政复议机构应当组织听证。”第五十二条第二款规定：“审理行政复议案件涉及下列情形之一的，行政复议机构应当提请行政复议委员会提出咨询意见：（一）案情重大、疑难、复杂”。复议实务中，经常会碰到以情况复杂为由延长办案期限。因第六十二条中的“情况复杂”与第五十条、第五十二条第二款中的“复杂”，依照体系解释后，会被认为该等案件同时应当进行听证和应当提请行政复议委员会提出咨询意见，未经该等程序会被认定程序违法。故而，对一些案件因办案期限不够用的，慎重使用延期作出复议决定的办法，尽可能采取征询双方当事人同意调解进行中止的办法。
六、关于听取当事人意见的问题
旧法时期办理行政复议案件原则上实行书面审查。新法第四十九条规定：“适用普通程序审理的行政复议案件，行政复议机构应当当面或者通过互联网、电话等方式听取当事人的意见，并将听取的意见记录在案。因当事人原因不能听取意见的，可以书面审理。”故，新法施行后普通程序审理的复议案件这个程序千万不能省略。一般可以采用送达《听取意见通知书》通知双方或一方到场以当面听取意见，听取意见时制作笔录。听取意见的内容范围进可能广泛一点，就需要核实的问题、需要听取当事人陈述申辩的问题，广泛听取意见。当事人无正当理由拒不到场的，可以再通过电话或互联网等方式听取意见，并通过录音等方式固定证据入卷。
董再国律师带您学法3648：新《行政复议法》施行后应注意的几个问题
新《行政复议法》施行后应注意的几个问题
修订后的《中华人民共和国行政复议法》将于2024年1月1日施行，新法施行之初，对复议机构工作人员来说无疑是一项挑战，有不少问题需要厘清。
一、关于跨法复议案件的新旧法适用问题
《最高人民法院关于印发<<span se-mark="1">关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要>的通知》（法〔2004〕96号）第三条规定：“根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。”该纪要确立了程序从新规则。《最高人民法院关于修改后的民事诉讼法施行时未结案件适用法律若干问题的规定》（法释〔2012〕23号）第一条规定：“2013年1月1日未结案件适用修改后的民事诉讼法，但本规定另有规定的除外。前款规定的案件，2013年1月1日前依照修改前的民事诉讼法和有关司法解释的规定已经完成的程序事项，仍然有效。”借鉴上述规定，2024年1月1日之后进行的行政复议程序适用新法，之前已经完成的程序事项仍然有效。
二、关于新行政复议法与旧法实施条例的适用问题
《最高人民法院关于印发<<span se-mark="1">关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要>的通知》（法〔2004〕96号）规定：法律、行政法规或者地方性法规修改后，其实施性规定未被明文废止的，在适用时应当区分具体情形：1、实施性规定与修改后的法律、行政法规或者地方性法规相抵触的，不予适用；2、因法律、行政法规或者地方性法规的修改，相应的实施性规定丧失依据而不能单独施行的，不予适用；3、实施性规定与修改后的法律、行政法规或者地方性法规不相抵触的，可以适用。借鉴上述规定，旧法实施条例中与新行政复议法不抵触的规定仍可以适用。比如行政复议法实施条例第十五条、第十六条、第四十九条等规定。
三、关于新法施行前已经受理和尚未受理的跨法复议案件办案期限问题
新法第六十二条规定：“适用普通程序审理的行政复议案件，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机构的负责人批准，可以适当延长，并书面告知当事人；但是延长期限最多不得超过三十日。” 新法第三十条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。对符合下列规定的，行政复议机关应当予以受理：……” 第二款规定：“对不符合前款规定的行政复议申请，行政复议机关应当在审查期限内决定不予受理并说明理由；不属于本机关管辖的，还应当在不予受理决定中告知申请人有管辖权的行政复议机关。”第三款规定：“行政复议申请的审查期限届满，行政复议机关未作出不予受理决定的，审查期限届满之日起视为受理。”旧法第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”按照上述规定，旧法施行期间，已经受理的案件，办案期限应当从复议机关收到行政复议申请之日起算。旧法施行期间尚未受理的跨法案件，新法施行后未作出不予受理决定的，自五日的审查期限届满之日起算。需要注意的是，复议机关在5日审查期限届满前作出受理决定的，受理决定作出之日起算办案期限。
四、申请人在新法施行前向部门提出复议申请的跨法案件的办理问题
新旧法对复议机关的规定有变化，许多部门已经不行使复议职能了。从法理角度，在新法施行前，复议申请人向部门申请复议的，符合旧法规定，已经受理的，仍应当由部门继续办理（行政复议体制改革由复议机构集中办理，以部门名义作出的，仍按原规定处理）。尚未受理的，在2024年1月1日，应当告知申请人向新法规定的复议机关申请。因此耽误申请期限的，应按照新法第二十条第二款“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算”的规定处理。该问题因现行法律规定不明确，容易引起争议，尚需进一步讨论。
五、关于慎重运用延期作出复议决定的问题
新法第六十二条规定：“适用普通程序审理的行政复议案件，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机构的负责人批准，可以适当延长，并书面告知当事人；但是延长期限最多不得超过三十日。”第五十条规定：“审理重大、疑难、复杂的行政复议案件，行政复议机构应当组织听证。”第五十二条第二款规定：“审理行政复议案件涉及下列情形之一的，行政复议机构应当提请行政复议委员会提出咨询意见：（一）案情重大、疑难、复杂”。复议实务中，经常会碰到以情况复杂为由延长办案期限。因第六十二条中的“情况复杂”与第五十条、第五十二条第二款中的“复杂”，依照体系解释后，会被认为该等案件同时应当进行听证和应当提请行政复议委员会提出咨询意见，未经该等程序会被认定程序违法。故而，对一些案件因办案期限不够用的，慎重使用延期作出复议决定的办法，尽可能采取征询双方当事人同意调解进行中止的办法。
六、关于听取当事人意见的问题
旧法时期办理行政复议案件原则上实行书面审查。新法第四十九条规定：“适用普通程序审理的行政复议案件，行政复议机构应当当面或者通过互联网、电话等方式听取当事人的意见，并将听取的意见记录在案。因当事人原因不能听取意见的，可以书面审理。”故，新法施行后普通程序审理的复议案件这个程序千万不能省略。一般可以采用送达《听取意见通知书》通知双方或一方到场以当面听取意见，听取意见时制作笔录。听取意见的内容范围进可能广泛一点，就需要核实的问题、需要听取当事人陈述申辩的问题，广泛听取意见。当事人无正当理由拒不到场的，可以再通过电话或互联网等方式听取意见，并通过录音等方式固定证据入卷。