省高院案例：关于建设项目“未批先建”违法行为的追溯期限自建设行为终了日起计算，二年内未被发现的，不予处罚

不白之衷托之日月；不平之气托之风雷

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董再国律师个人简介

——1992年河北承德高考文科状元，兰州大学法学本科，北京大学法律硕士。现为北京新邦律师事务所高级合伙人，北京律协环资法律专业委员会委员；

——执业年限17年，北京行政诉讼知名律师。擅长行政法领域高端疑难及企业、集团征地拆迁案件。

——执业以来已为近500个公司、企业和个人提供了优质满意的法律服务；网上可查的案件胜诉案例300余起。

——董再国律师严格控制案件质量和风险，不欺骗，不隐瞒，不乱承诺，不乱收案。董律师能接您的案子，就会心里有数，亲自开庭，坚持到底；不接您的案子，说明您的案子其实不适合打官司，没必要浪费精力和成本。董律师平易近人，坦诚沟通，收费合理。

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“革命尚未成功，同志仍需努力。”从来没有什么救世主，你的苦处，不要指望上天悲悯。当今世道，我们共勉：唯有自强，才能自救！

裁判要旨：根据环境保护部2018年2月22日发布的《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函[2018]31号）第二条“关于‘未批先建’违法行为的行政处罚追溯期限”第（一）项“相关法律规定：行政处罚法第二十九条规定：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”和第（二）项“追溯期限的起算时间：根据上述法律规定，‘未批先建’违法行为的行政处罚追溯期限应当自建设行为终了之日起计算。因此，‘未批先建’违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现的，环保部门应当遵守行政处罚法第二十九条的规定，不予行政处罚”的规定，涉案建设项目于2013年9月建成投产，即建设行为在2013年9月已经终了，宝安区环水局未能于2015年9月之前发现该建设项目存在未批先建的违法行为并对其作出行政处罚，而是直至2016年8月才发现涉案未批先建的违法行为，其再于2016年12月作出被诉行政处罚决定，已经超过行政处罚的追溯时效，因此，一审判决驳回深圳碳中和公司的诉讼请求，属事实不清，适用法律不当。二审法院撤销原一审判决，并判决撤销被诉行政处罚决定，具有事实和法律依据。

广东省高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）粤行申199号

再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：深圳市龙华区环境保护和水务局。住所地：深圳市宝安区新安街道新安二路96号环保楼，统一社会信用代码114403065747526157。

法定代表人：黄庆棠，局长。

委托代理人：杜舒寒、张思浩，均为广东中熙律师事务所律师。

再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：深圳碳中和生物燃气股份有限公司。住所地：深圳市罗湖区春风路佳宁娜友谊广场A座2004，统一社会信用代码91440300750463389U。

再审被申请人深圳碳中和生物燃气股份有限公司（以下简称深圳碳中和公司）因与再审申请人深圳市龙华区环境保护和水务局（以下简称龙华区环水局，承继深圳市宝安区环境保护和水务局相应职责）行政处罚纠纷一案，龙华区环水局不服广东省深圳市中级人民法院（2018）粤03行终214号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

龙华区环水局申请再审称：一、二审法院认定涉案行政处罚决定已超过行政处罚追溯时效所基于的“建设行为完成已超过二年”系事实认定错误，被诉行政处罚认定的事实是“未经批准擅自投入生产、经营或使用”而非“擅自开工建设”；二、二审法院依据2018年环保部门规范性文件评价该局2016年作出的被诉行政处罚决定，无论从法的位阶适用还是法的溯及力上均是错误的；三、被申请人未经环保主管部门审批同意，擅自开办生物燃气及锅炉供气服务，其“投入生产、经营或使用”状态一直持续从未终了；四、被诉行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。综上，请求撤销二审判决，维持申请人作出的深龙华环罚字[2016]301号《行政处罚决定书》，一审、二审的受理费由被申请人承担。

本院认为，本案系行政处罚纠纷，争议焦点为龙华区环水局作出的深龙华环罚字[2016]301号《行政处罚决定书》是否合法。

《中华人民共和国环境影响评价法》（2003年9月1日实施）第十六条规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表：（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；（三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。……”第二十四条第一款规定：“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。”本案中，深圳碳中和公司于2012年10月与深圳市寰为木业有限公司（以下简称寰为木业公司）签订“碳中和”牌工业生物燃气节能减排服务合同，提供“碳中和”牌工业生物燃气节能减排服务，其中包括提供“碳中和”牌6T/h工业蒸汽锅炉一台，寰为木业公司就“寰为公司扩建项目”编制《建设项目环境影响报告表》，载明扩建后增设1台6t燃气锅炉，深圳市宝安区环境保护和水务局（以下简称宝安区环水局）于2012年11月作出深宝环水批[2012]605590号批复，同意“寰为公司扩建项目”扩建开办，包括设1台6t燃气锅炉。宝安区环水局于2016年8月17日进行现场检查时，发现现场设有一台8蒸吨工业锅炉，深圳碳中和公司总经理张文斌承认该公司于2013年9月开始负责运营寰为木业公司碳中和锅炉项目，设有一台8蒸吨工业锅炉。由于寰为木业公司向宝安区环水局申请环评审批的是1台规模为6t、使用的燃气为煤气的燃气锅炉，与深圳碳中和公司2013年投资建成并实际运营的规模为8t、使用生物质（木片）气化燃气为燃料的涉案锅炉明显不同，而宝安区环水局作出的上述批复同意寰为木业公司建设的是1台规模为6t的燃气锅炉，且明确要求如改变性质、规模、地点或生产工艺，须另行申报。根据《中华人民共和国行政许可法》第九条“依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让”、第八十条“被许可人有下列行为之一的，行政机关应当依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）涂改、转卖、出租、出借行政许可证件，或者经其他形式非法转让行政许可的；……”的规定，环评批复是环保部门给予特定当事人（即建设单位）的行政许可批复文件，不得非法出租、出借或转让。深圳碳中和公司并未提交证据证明其与寰为木业公司已经依照法定条件和程序转让了宝安区环水局作出的上述批复，因此，以深圳碳中和公司作为建设单位的规模为8t的生物质气化燃气锅炉建设项目在没有取得环评批复情况下投入使用，宝安区环水局有权依据相关法律、法规对深圳碳中和公司进行行政处罚。

宝安区环水局于2016年12月作出被诉行政处罚决定，依据是《深圳经济特区建设项目环境保护条例》第八条有关“建设单位应当按照国家规定对建设项目进行环境影响评价，并报环境保护部门审批”，以及第四十二条“违反本条例第八条规定，建设单位未编制环境影响评价文件或者评价文件未经审批，擅自开工建设或者投入生产、经营或者使用的，由环境保护部门责令停止建设、生产、经营或者使用，并对建设单位按照以下标准处罚：……（二）属于应编制环境影响报告表的建设项目的，处五万元以上二十万元以下罚款；……”的规定，因上述规定针对的处罚情形是建设单位“未批先建”的建设行为，显然，被诉行政处罚决定是对深圳碳中和公司未经环境影响评价擅自建设涉案锅炉的未批先建的违法行为予以处罚，龙华区环水局在诉讼过程中主张被诉行政处罚决定认定深圳碳中和公司的违法事实是“未经批准擅自投入生产、经营或使用”的辩解意见，依据不足，不能成立。根据环境保护部2018年2月22日发布的《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函[2018]31号）第二条“关于‘未批先建’违法行为的行政处罚追溯期限”第（一）项“相关法律规定：行政处罚法第二十九条规定：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”和第（二）项“追溯期限的起算时间：根据上述法律规定，‘未批先建’违法行为的行政处罚追溯期限应当自建设行为终了之日起计算。因此，‘未批先建’违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现的，环保部门应当遵守行政处罚法第二十九条的规定，不予行政处罚”的规定，涉案建设项目于2013年9月建成投产，即建设行为在2013年9月已经终了，宝安区环水局未能于2015年9月之前发现该建设项目存在未批先建的违法行为并对其作出行政处罚，而是直至2016年8月才发现涉案未批先建的违法行为，其再于2016年12月作出被诉行政处罚决定，已经超过行政处罚的追溯时效，因此，一审判决驳回深圳碳中和公司的诉讼请求，属事实不清，适用法律不当。二审法院撤销原一审判决，并判决撤销被诉行政处罚决定，具有事实和法律依据。龙华区环水局主张二审法院认定事实不清和适用法律错误，请求撤销二审判决，理由不能成立，对其再审申请本院不予支持。

综上，龙华区环水局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回龙华区环水局的再审申请。

审判长　　刘德敏

审判员　　方丽达

审判员　　李永梅

二〇一九年六月二十六日

法官助理董嫦青

书记员苏靖茹