最高法案例：在旧城改造过程中，行政机关委托国有公司通过收购房屋的方式进行征收，收购协议可认定属于行政协议。

不白之衷托之日月；不平之气托之风雷

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董再国律师个人简介

——1992年河北承德高考文科状元，兰州大学法学本科，北京大学法律硕士。现为北京新邦律师事务所高级合伙人，北京律协环资法律专业委员会委员；

——执业年限17年，北京行政诉讼知名律师。擅长行政法领域高端疑难及企业、集团征地拆迁案件。

——执业以来已为近500个公司、企业和个人提供了优质满意的法律服务；网上可查的案件胜诉案例300余起。

——董再国律师严格控制案件质量和风险，不欺骗，不隐瞒，不乱承诺，不乱收案。董律师能接您的案子，就会心里有数，亲自开庭，坚持到底；不接您的案子，说明您的案子其实不适合打官司，没必要浪费精力和成本。董律师平易近人，坦诚沟通，收费合理。

“雄关漫道真如铁。”最后，希望在我的博客里您能学习到更多征地拆迁案件的实务知识和经验！征地拆迁过程中，面对强大的公权力，你自身也需要更好的学习相关法律知识，用经验和智慧武装好自己，做好打一场恶战的准备。“上兵伐谋，其次伐交，其次伐兵，其下攻城。”也唯有如此，才能知己知彼，实现有效博弈，做到未雨绸缪，维护自身权益！

“革命尚未成功，同志仍需努力。”从来没有什么救世主，你的苦处，不要指望上天悲悯。当今世道，我们共勉：唯有自强，才能自救！

裁判要旨：本案“征购”纠纷，并非因行政机关或者国有公司收购个别房屋引发，而系龙游县政府在旧城改造过程中，为实现公共利益和行政管理目标，以委托国有公司“收购”来代替应当依法进行的“征收”而引发。虽然该项收购协议名义上的签订主体是国有龙游城投公司，但此种收购本身属于政府征收职能的委托，并服务和服从于旧城改造这一公共利益需要，因而此种收购协议也即具有了行政协议的属性，该类行为依法属于行政诉讼审查范畴。将该类行为依法纳入行政诉讼审查范畴有利于防止行政机关滥用“收购”代替征收，规避司法审查。同时，建立在平等、自愿基础上的收购协议，因其在一定层面上有利于提高旧城改造效率，并有助于通过提高收购价格来对房屋所有权人给予更加充分的补偿安置，具有现实合理性和可行性，因而不宜完全否定此种“收购”模式本身的合法性。

不论市、县级人民政府委托国有公司还是政府相关职能部门实施收购并签订收购协议，基于合同相对性原则，因履行协议发生的纠纷，并非都需以地方人民政府为被告；但在此过程中实施的违法强制拆除行为的法律责任则仍应由行政主体承担，且市、县级人民政府或者其委托的国有公司、征收办等部门在实施收购过程中，必须坚持平等、自愿、等价、有偿原则，与房屋所有权人签订相关收购协议，对房屋所有权人进行不低于市场评估价格的公平合理补偿安置。收购主体存在《中华人民共和国合同法》第五十二条等规定的以欺诈、胁迫等手段签订收购协议情形的，人民法院可确认收购协议无效。因此，一审判决仅因为收购主体系国有公司即认定收购行为系平等主体间民事法律行为，认定不当。二审判决关于龙游城投公司对涉案区域房屋收购行为不是民事行为的认定正确。当然，此类收购行为和收购协议，如一审人民法院已经作为民事案件受理并裁判，亦无不可。

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书（2019）

最高法行申923号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：汪建生，男，1955年6月3日出生，汉族，住浙江省龙游县。委托代理人：饶水莲，女，1959年2月11日出生，汉族，住浙江省龙游县。系再审申请人汪建生配偶。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：浙江省龙游县人民政府。住所地：浙江省龙游县太平西路28号。法定代表人：张晓峰，该县人民政府县长。再审申请人汪建生诉浙江省龙游县人民政府（以下简称龙游县政府）其他行政行为一案，浙江省衢州市中级人民法院于2017年6月28日作出（2017）浙08行初15号行政判决：驳回汪建生要求确认龙游县政府以收购代替征收的行政行为违法的起诉；驳回汪建生要求判令龙游县政府按行政征收的法律规定依法进行征收的诉讼请求。汪建生不服提起上诉后，浙江省高级人民法院于2017年10月18日作出（2017）浙行终828号行政判决：驳回上诉，维持原判。汪建生仍不服，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。汪建生请求本院依法撤销（2017）浙行终828号行政判决，改判确认被申请人以收购代替征收的行政行为违法，并要求其按照法律规定依法进行征收工作。其申请再审的主要事实和理由为：1.一、二审法院对案件事实认定不清，没有对龙游县大南门历史文化街区保护项目（一期）国有土地上房屋收购项目的性质作出认定。2.两审法院在审查案件时，对再审申请人提供的多项证据未进行审查，存在过失。再审申请人一审共提供了15项证据，但一审法院仅支持申请人一项证据，二审也没有对这些证据进行合理审查，有失公允。3.二审法院将龙游县城市发展投资有限公司（以下简称龙游城投公司）的收购行为认定为行政行为错误，不符合法律规定。4.被申请人的行为属于以“收购代替征收”，一、二审法院没有进行合理审查。

本院认为，本案的争议焦点为：一、关于收购行为的性质认定与救济途径问题；二、拆除他人房屋时未能保障汪建生房屋正常使用条件是否构成侵权问题；三、收购与拆除等先行行为是否形成龙游县政府依法征收补偿的附随义务问题。

一、关于收购行为的性质认定与救济途径问题：根据一、二审法院查明的事实，可以看出本案“征购”纠纷，并非因行政机关或者国有公司收购个别房屋引发，而系龙游县政府在旧城改造过程中，为实现公共利益和行政管理目标，以委托国有公司“收购”来代替应当依法进行的“征收”而引发。虽然该项收购协议名义上的签订主体是国有龙游城投公司，但此种收购本身属于政府征收职能的委托，并服务和服从于旧城改造这一公共利益需要，因而此种收购协议也即具有了行政协议的属性，该类行为依法属于行政诉讼审查范畴。将该类行为依法纳入行政诉讼审查范畴有利于防止行政机关滥用“收购”代替征收，规避司法审查。同时，建立在平等、自愿基础上的收购协议，因其在一定层面上有利于提高旧城改造效率，并有助于通过提高收购价格来对房屋所有权人给予更加充分的补偿安置，具有现实合理性和可行性，因而不宜完全否定此种“收购”模式本身的合法性。且不论市、县级人民政府委托国有公司还是政府相关职能部门实施收购并签订收购协议，基于合同相对性原则，因履行协议发生的纠纷，并非都需以地方人民政府为被告；但在此过程中实施的违法强制拆除行为的法律责任则仍应由行政主体承担，且市、县级人民政府或者其委托的国有公司、征收办等部门在实施收购过程中，必须坚持平等、自愿、等价、有偿原则，与房屋所有权人签订相关收购协议，对房屋所有权人进行不低于市场评估价格的公平合理补偿安置。收购主体存在《中华人民共和国合同法》第五十二条等规定的以欺诈、胁迫等手段签订收购协议情形的，人民法院可确认收购协议无效。因此，一审判决仅因为收购主体系国有公司即认定收购行为系平等主体间民事法律行为，认定不当。二审判决关于龙游城投公司对涉案区域房屋收购行为不是民事行为的认定正确。当然，此类收购行为和收购协议，如一审人民法院已经作为民事案件受理并裁判，亦无不可。

二、拆除他人房屋时未能保障汪建生房屋正常使用条件是否构成侵权问题本案中，龙游城投公司、龙游县政府旧城改造指挥部办公室（以下简称龙游旧改办）认为汪建生提出的收购方案不符合补偿安置政策规定，而汪建生又不接受收购方提出的收购条件。2016年5月21日，龙游城投公司、龙游旧改办向汪建生作出书面通知，告知：“在2016年6月9日（含）前未提交收购申请，未签订房屋收购协议的，不再享受大南门历史文化街区保护项目（一期）房屋收购特别奖政策”，并于同月28日送达汪建生。可见，双方因要约与反要约未能最终形成一致，已经终止了收购程序。《中华人民共和国物权法》第三十九条规定：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”汪建生在收购方未能满足其收购要求的情况下，依法有权自愿选择不出售其房屋；龙游县政府、龙游城投公司、龙游旧改办均有义务尊重其不签订收购协议的权利。经审查，在汪建生未签订收购协议并在涉案房屋居住的情况下，龙游县房屋征收管理办公室委托的房屋拆除公司自2016年9月27日起已经开始破坏性拆除汪建生楼上以及周边住户已被收购的房屋，对汪建生房屋的居住以及经商环境已经造成严重影响。由于旧城改造项目系政府推动实施，相关拆除工作也系政府职能部门委托实施，此种侵权也即构成行政侵权。二审判决以龙游城投公司对汪建生涉案房屋的收购并未实现为由，认为龙游城投公司对涉案区域其他房屋的收购行为与汪建生没有法律上的利害关系，是将对他人房屋收购行为与拆除房屋关系相割裂，未能顾及已实际发生的拆除行为对汪建生房屋居住功能及经营环境造成的损害，属于认定事实不清。此虽与汪建生原审诉讼请求不明确有关，也与原审法院忽略诉讼引导，不重视实质化解纠纷并从有利于原告角度解释诉讼请求有关。

三、关于收购与拆除等先行行为是否形成龙游县政府依法征收补偿的附随义务问题。本案的特殊性在于，由于龙游县政府已经收购了该街区的绝大部分房屋并正在进行成片的拆除改造，汪建生户的居住环境和经营环境已经因为涉案收购和拆除行为发生了巨大变化，其所从事的商业经营活动实际上已经停止；特别是龙游县房屋征收管理办公室委托的房屋拆除公司实施的破坏性拆除行为，既严重影响汪建生房屋的舒适性、安全性，也造成房屋周围居住环境与商业功能基本丧失。在此情形下，龙游县政府因自己的先行行为而产生了对汪建生房屋进行征收并补偿的附随义务或者赔偿房屋价值的附随义务。二审法院要求汪建生对涉案拆除行为另寻救济，并以汪建生未提供证据证明相关职能部门已经依法针对涉案项目启动征收程序为由，认为不宜直接判令龙游县政府履行征收职责，未能实质性回应汪建生的诉求，也未考虑龙游县政府等相关单位因其先行行为而形成的必须依法征收或者赔偿的附随义务。2018年11月5日，龙游县政府作出的龙政房征字〔2018〕1号龙游县人民政府房屋征收决定书，也印证了汪建生有关要求征收诉讼请求的合法性，二审法院上述理由系对《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关征收规定的错误理解。在现行法律制度缺乏强制性收购规定的前提下，对旧城改造中未达成收购协议的房屋的拆除，只能通过《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的征收程序来解决。综上，龙游县政府在与汪建生未能就收购问题签署收购协议的情况下，应当及时启动征收程序；其不及时依法进行征收反而采用不适当拆除方式破坏汪建生房屋的居住与经营环境，造成该房屋正常使用功能严重贬损，依法构成行政侵权，并应当承担相应的行政责任。龙游县政府与相关单位因其先行行为，也即因此而负有依法征收补偿或者赔偿的附随义务；汪建生依法具有选择征收补偿程序或者侵权赔偿程序的权利。鉴于汪建生选择征收补偿程序且龙游县政府也已经主动启动征收补偿程序，并于2018年11月5日作出房屋征收决定，汪建生涉案房屋在征收范围内，本案汪建生有关征收诉求已经得到支持，故一、二审法院判决存在的问题，无进一步纠正必要。为减少诉累，本案亦无启动再审程序必要。需要特别说明的是，无论是收购程序、征收程序还是赔偿程序，对房屋产权的保障，原则上均应以当时当地同区位同类房屋的市场评估价作为基准。如汪建生房屋2018年度市场评估价因周边环境的巨大变化而受到影响，则龙游县政府应当以2016年启动收购以来的市场评估价就高确定标准。同时，对于因不恰当拆除本身造成的损失赔偿问题，龙游县政府在作出补偿决定时，应当一并予以考虑。汪建生也应当理性评估房屋实际价格，尽可能通过协议方式解决本案的一系列问题。综上，汪建生的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人汪建生的再审申请。

审判长　　朱宏伟

审判员　　王晓滨

审判员　　李绍华 

二〇一九年二月二十八日