普通高中课程标准实验教科书《思想政治.必修2.政治生活》教材56页的“人民代表大会职权示意图”第一项为“立法权”。其后的解释表述为 “立法权、即制定法律的权力。全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权。省直辖市的人大及其常委会可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”教材编者把“立法权”作为人民代表大会的职权以及对内容的解释是不科学的、不严谨的，有值得商榷的地方。“立法权”不能简单的归纳为地方人大的职权。理由如下：

第一． 从教材关于 “立法权”的定义来看，制定地方性行政法规不能称为“立法权”。

教材56页“立法权、即制定法律的权力。”严格的来说，立法权应该改为：立法权即制定、修改和废止法律的权力。《立法法》共六章，第二章——第四章分别是法律，行政法规，地方性法规、自治条例和单行条例、规章。可见“法律“一词是与行政法规、地方性法规、条例、章程并列。立法法的规范中“法律”一词并不包括制定地方性法规。

再从《立法法》第七条：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。　全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。”第八条“下列事项只能制定法律……”。把这些规定和教材定义结合起来看，“立法权”只能是全国人大及其常委会的职权，而不能是地方人大及其常委会的职权。　

第二．我国法律没有明确规定制定地方性法规为地方人大的职权。

人大及其常委会的职权被概括为“四权”：立法权、决定权、监督权和任免权。实际工作中，为了表达简明方便，这样说未尝不可。一些法学教科书和专著上也多这样表述。笔者认为学者为研究需要有其自己的观点和解释是正常的。但是中学教材中涉及的国家权力机关的职权问题只能以国家的法律明确规定为依据，对人大的职权的概括和归纳，不能产生任何争议。

各级人大及其常委会的职权，我国《宪法》《立法法》《地方各级人民代表大会和人民政府组织法》《民族区域自治法》等法律法规有明确的做出规定。但是从文字的表述看，只对全国人大及其常委会用了“立法权”这一表述。《宪法》第六十七条“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权”把立法权、决定权、监督权和任免权都列入职权范围。

但宪法、法律对地方各级人大及其常委会的职权规定就相当复杂。从《宪法》《地方人民代表大会组织法》、《民族区域自治法》看，地方人大及其常委会的职权分如下三种情况：一是县以上各级人民代表大会及其常委会的职权；二是县以下人民代表大会的职权；三是对民族区域自治地方的人大及其常委会的职权规定。从这些规定看都没有明确把用“立法权”来作为地方人大及其常委会的职权。这一点可以从宪法和法律设定的地方人大各项职权之间的相关条文安排和对比较上得到证明。《地方人民代表大会组织法》对地方人大制定地方性法规与其他职权也是分开表述的。人大其他职权法条的表述一般是明明白白称之为“行使下列职权”，而对制定地方性法规的相关规定是单独出来，并没有放在行使下列职权中。

第三、从法律对“制定地方性法规”条文内容看，立法权不能是地方人大的职权。

首先，并非所有的地方人大及其常委会都可以制定地方性法规。

我国《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《立法法》和《民族区域自治法》的相关规定看，可以制定地方性法规的主要有下列地方人大及其常委会：

（1）省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会

（2）省、自治区的人民政府所在地的市人民代表大会及其常委会

（3）经济特区所在地的市人民代表大会及其常委会

（4）经国务院批准的较大的市人民代表大会及其常委会。

（5）民族区域自治地方的人民代表大会可以制定自治条例和单行条例。

一般的市、县、县（镇）人大不能制定地方性法规。所以教材示意图的这种表述，是以偏概全，以个别代替一般，逻辑上是容易产生混乱的。

其次，制定地方性法规的不是地方人大独立、完全的权力。

《地方各级人民代表大会组织法》第七条是这样规定的“省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行，并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”

我们不妨对一这段条文做语义方面的解释。一是 “根据本行政区域的具体情况和实际需要”作为基本法的规定这里讲的具体情况和实际需要，应该是指符合地区情况，国家法律和法规没有明确规定的或者无法涵盖的内容，又必需通过立法的形式长期稳定下来的相关问题。二是 “不同宪法、法律、行政法规相抵触” “不得与本省、自治区的地方性法规相抵触”。就是强调，地方性法规是下位法，其效力低于不同于宪法、法律和行政法规，也就是上位法高于下位法的问题。三是“备案”和“批准”。省自治区、直辖市人大及其常委会用的是备案；其他用的是“批准”和“备案”。这说明制定地方性法规并不是完全的权力或者职权，全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同国家宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。省、自治区、直辖市人大可以撤销下级人大制定的同国家宪法、法律和行政法规，以及和本省、自治区的地方性法规相抵触法规文件。也就是说制定地方性法规对地方人大来说不是独立、完全的职权。四“可以”。这个副词只在制定地方性法规的法条上用。在设定地方人大及其常委会的其他各项职权时都没有用。笔者认为“可以”一词在语义上是授权，是许可，而不是“职权”。作为职权行为是必须履行的，具有强制性的规定。“可以”不是强制性的，而是附条件的，也就是如果 “具体情况”、“实际需要”这些条件符合时，才是“可以”的；如果不符合和未具备这些条件，则意味着“不可以”。

把上述限定词和地方人大的其他职权相比就会发现，制定地方性法规不是地方人大及其常委会的职权，或者不是完全的、或者独立的权力。

第四．从我国的国家结构形式看，“立法权”不是地方人大职权

当今世界，从国家结构形式看主要有两种，联邦制和单一制。中央与地方立法权的划分较为普遍的有两种模式：一种为分权——让权模式：地方和中央均有相对独立的立法权，中央的立法权采取列举方式，中央未列举的事项，地方自主立法，属于地方的保留权力或默示权力。联邦制国家大多采用此制。第二种为集权——授权模式：立法权主要由中央行使，在一定程度上，地方可以根据中央授权行使立法权或在宪法中规定地方享有立法自治权。地方立法权要受制于中央的立法权。

我国是单一制国家，我国的立法模式属于第二类。从宪法和法律有关条文的具体表述看，明确规定有立法权的只有两种情况：一是全国人大及其常委会行使国家立法权；二是特别行政区的立法会有立法权。其他地方人大都没有直接规定立法权，其制定地方性法规是一种附有必要条件和明确限定的职权。

关于“人民代表大会的职权示意图”修改建议。

鉴于以上分析笔者认为，教材“人民代表大会职权示意图”可以做如下修改。

【方案一】（1） “立法权”改为“立法权或者制定地方性法规的权力”，具体内容的解释部分修改为“立法权，即立法机关制定、修改和废止法律的权力，全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权；部分地方人大又制定地方性法规的权力”

（2）以相关链接的方式对地方人大及其常委会的职权分两层处理：地方人大制定地方性法规的内容，直接引用《地方各级人民代表大会组织法》第七条，并归纳为“制定地方性法规的权力”；其他权力直接归纳为“决定权、任免权和监督权”并做出解释，同时区分县以上人大及其常委会和县以下人大。

【方案二】（1）示意图改为“全国人民代表大会及其常委会的职权示意图”，概括为立法权、决定权、任免权和监督权，并做出相关的解释。

（2）以相关链接的方式对地方人大及其常委会的职权分两层处理：地方人大制定地方性法规的内容，直接引用《地方各级人民代表大会组织法》第七条，并归纳为“制定地方性法规的权力”；其他权力直接归纳为“决定权、任免权和监督权”并做出解释，同时区分县以上人大及其常委会和县以下人大。