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2016年6月24日，国务院国资委、财政部发布第32号令，公布并开始施行《企业国有资产交易监督管理办法》（以下简称《办法》）。该《办法》是深化国企改革的关键性行政规章，是全面推进国企混合所有制改革的重要操作依据。

在《办法》出台以前，国有资产交易只能依赖《企业国有资产法》、《公司法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》、《企业国有产权转让管理暂行办法》等作为交易操作依据，但是里面关于国有资产交易的规定均过于宽泛。而《办法》专门针对国有资产交易量身定制，从交易对象、交易程序、审批主体、监管主体、失责渎职归谁追责各项有关环节，立出了67条规矩和数量更多的子规矩，具体操作时基本上可做到“按图索骥”。而也是在这部《办法》中，企业增资首次被纳入“企业国有资产交易行为”中受到监管规范。

一、国有企业增资的法律界定

（一）企业增资的概念

根据《办法》第三条的规定，国有企业增资是指国有及国有控股企业、国有实际控制企业增加资本的行为，政府以增加资本金方式对国家出资企业的投入除外。

（二）受监管的企业范围

1、国有企业

政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业。

2、国有控股企业

（1）第1条所列国有企业及此类国有企业的出资单位单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业。

（2）第1条所列国有企业（不含该类国有企业的出资单位）、第2（1）条所列国有控股企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业。

3、国有实际控制企业

政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。

二、国有企业增资的审批权限

2003年5月27日实施的《企业国有资产监督管理暂行条例》第二十一条规定：“国有资产监督管理机构依照法定程序决定其所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司的分立、合并、破产、解散、增减资本、发行公司债券等重大事项。其中，重要的国有独资企业、国有独资公司分立、合并、破产、解散的，应当由国有资产监督管理机构审核后，报本级人民政府批准。”可见，在《办法》出台前，国有企业增资的审批权限在国资委。

而《办法》对于国有企业增资的审批权限进一步明确细化，具体如下：

1、国资监管机构负责审核国家出资企业的增资行为；

2、因增资致使国家不再拥有所出资企业控股权的，须由国资监管机构报本级人民政府批准；

3、国家出资企业决定其子企业的增资行为，重要子企业的增资行为，须由国家出资企业报同级国资监管机构批准；

4、增资企业为多家国有股东共同持股的企业，由其中持股比例最大的国有股东负责履行相关批准程序；

5、各国有股东持股比例相同的，由相关股东协商后确定其中一家股东负责履行相关批准程序。

三、国有企业增资的程序规定

《办法》第三章“企业增资”参照了国有产权转让程序，细化了决策机构、企业内部程序、审计评估一系列增资所应当履行的法律程序，对企业的增资程序首次成体系的进行立法上的梳理完善，同时不乏具有针对企业增资行为特点而专门制订具有特色的规定。

（一）以进场交易为原则，场外交易为例外

企业增资首次被明确要求进行“入场交易”，这是《办法》一个极大的特色。

在《办法》出台之前，对“企业增资”是否需要入场一直存有争议。国务院办公厅转发国资委《关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》（国办发[2005]60号）也只是规定“拟通过增资扩股实施改制的企业，应当通过产权交易市场、媒体或网络等公开企业改制有关情况、投资者条件等信息，择优选择投资者”，强调的是增资扩股应当信息公开，确保交易的透明化，并没有对增资扩股强制要求入场进行交易。总体来讲，在《办法》出台之前，只有部分省市规定企业增资必须进场交易，而大部分省市多认为企业增资只涉及企业的增量问题而不影响国有资产的存量，因此并不强制要求履行入场交易程序，实际操作中的手续相对国有资产产权转让而言相对简便。

而此次《办法》对企业增资这一类型的交易态度十分明确，以“进场交易为原则，场外交易为例外”，除了第四十五条、第四十六条规定的几种例外情况，其他增资交易都应当入场进行。此次，《办法》首次在国资委层面明确了企业增资应当履行的入场交易程序，希望通过产权交易所中介机构，对企业增资行为进行严格把控。

有一般就有特殊，《办法》明确了以下几类增资，经审批后可以免于进场交易：

1、经同级国资委批准可免于进场交易的增资

（1）因国有资本布局结构调整需要，由特定的国有及国有控股企业或国有实际控制企业参与增资；

（2）因国家出资企业与特定投资方建立战略合作伙伴或利益共同体需要，由该投资方参与国家出资企业或其子企业增资。

2、经国家出资企业审批后可免于进场交易的增资

（1）国家出资企业直接或指定其控股、实际控制的其他子企业参与增资；

（2）企业债权转为股权；

（3）企业原股东增资。

需要指出的是，特定的国有及国有控股企业或国有实际控制企业参与增资、战略投资者参与增资、企业债权转为股权虽然经相应批准可以免于进场交易，但仍应委托相应资质的中介机构开展专项审计和资产评估，作为增资的价格依据。

（二）是否必须进行资产评估的一般与例外

根据《国有资产评估管理办法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律规定，一般来说企业增资均应进行资产评估，但也有例外。根据《办法》的规定，以下4类增资情形，可以依据评估报告或最近一期审计报告确定企业资本及股权比例：

1、增资企业原股东同比例增资的；

2、履行出资人职责的机构对国家出资企业增资的；

3、国有控股或国有实际控制企业对其独资子企业增资的；

4、增资企业和投资方均为国有独资或国有全资企业的。

结合上述规定，个人理解以上4类增资可以免于进行评估，以最近一期审计报告确定企业资本及股权比例。

（三）信息披露的公示期

《办法》第三十九条规定“企业增资通过产权交易机构网站对外披露信息公开征集投资方，时间不得少于40个工作日”。而“产权转让”的信息正式披露时间为20日，相对而言，企业增资的信息披露要求显得更为严格。

（四）投资合作方的遴选方式

在选择企业增资的投资合作方时，要求以公开方式进行遴选；但是在选择合作方时，其标准是考虑企业增资的特点，结合多种因素进行选择，并不单纯决定于价格因素。

《办法》第四十二条规定：通过资格审查的意向投资方数量较多时，可以采用竞价、竞争性谈判、综合评议等方式进行多轮次遴选。而产权交易所对该遴选活动进行组织和操作。在公开遴选合作方后，企业董事会或股东会以资产评估结果为基础，结合意向投资方的条件和报价等因素审议选定投资方，这一点不同于国有资产产权转让的“竞价”方式，不是单纯以价格因素选定，而是考虑到企业增资的实际项目需要，增资与产权转让的不同性质，综合多方面的因素选定投资方。企业增资所引入的项目合作方将成为共同的公司股东，其企业的经营管理水平、行业契合度、经营理念等，均是企业在作出最终决策时所需要考虑的因素。

从以上内容可以明确看到，对国有企业改革的程序性要求日益从严，这在《办法》对监管主体、交易方式、交易程序、交易价格的规定中都能找到相应的印证。

（五）价款的支付

投资方可用现金支付对价，亦可以非货币资产出资。但非货币资产出资时，应当经增资企业董事会或股东会审议同意，并委托具有相应资质的评估机构进行评估。

（六）合同签订及公告程序

增资协议签订并生效后，产权交易机构应当出具交易凭证，通过交易机构网站对外公告结果，公告内容包括投资方名称、投资金额、持股比例等，公告期不少于5个工作日。