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英国铁路重组的教训

(2013-04-23 15:54:40)
标签:

财经

中国于近日宣布重组其铁路系统。对大多数英国人而言,这一消息或许会勾起他们有关本国铁路重组的不愉快记忆,因为铁路重组曾在英国造成连续性的大灾难。当整个系统被私有化后,重大铁路交通事故和惨痛的伤亡接踵而来,随后铁路轨道系统与其他基础设施被迫重新国有化。伦敦地铁系统的基础建设项目被交予私人承建,导致约20亿美元的亏损,随后也不得不重新国有化。如今约70%的英国人希望整个铁路系统重新国有化。有鉴于此,中国应该如何吸取相应教训,避免重蹈覆辙?

中国铁路建设依然任重而道远。中国铁路总长约为98,000公里,同期美国铁路总长约为228,500公里。中国人口为美国的四倍,意即美国人均铁路覆盖率为中国的十倍。了解这一数据有助于理解中国政府为何视铁路是提升国家物流体系的重中之重。

我曾参与英国铁路建设的经济方面工作,工程方面并未过多涉及。然而经验告诉我,两者实质密不可分。在我为伦敦市长办公室工作期间,我曾负责横跨伦敦的Crossrail铁路线建设工程的协商谈判工作,此项目投资达150亿美元。故此我对铁路事项的观点并非纸上谈兵,而是基于实践经验所得。

必要的一体化垄断是铁路的基本经济特征,因为建设多条相互竞争的重要铁路线代价太高了。造成铁路这种固有的垄断结构的原因在于铁路建设需要庞大的投资,这就意味着铁路建设的融资是中心任务。铁路的关键问题在于:政府该如何管理好铁路这样的垄断企业?


将铁路“市场化”是最不可取的方案:把铁路推向市场后,带来的后果就是,垄断企业或者索取高价,或者降低服务标准,也或者是两者兼而有之!

英国铁路系统的灾难正是源于对这一现实视而不见。他们试图颠覆这一基本概念:经济个体的法律形式必须与实际运作相符合,否则问题会源源不断。

英国铁路系统所做的第一个幼稚的尝试是在法律上将轨道交通系统的所有权和运营权分开——希翼能在基础建设和铁路运营上建立竞争体系;同时通过对经营铁路的私营公司实行监管来确保铁路运行的安全。

但在实践中,这一监管形同虚设——铁路基建公司的数千名雇员要负责数百万项运作,根本忙不过来。而私营铁路基建公司自然会逃避监管来降低运作成本,提升利润。低质量的工程最终导致1999年在帕丁顿、2000年在哈特菲尔德、2002年在波特斯巴发生一系列重大铁路交通事故。英国最后不得不将铁路基础设施重新收归国有来结束这种悲剧。自此之后再没有发生类似的重大铁路交通事故。

伦敦地铁项目也犯下了同样的错误。当时伦敦市政当局负责地铁运营,而基建和维护部分则被私有化——人为地在法律上将一个完整的体系一分为二。最终,私人运营部分在让纳税人蒙受20亿美元的损失后被重新国有化。

这些运作都是当时英国所倡导的公私合作模式的一部分,作为试图将私人资本引入国有企业的尝试。现在公私合作模式普遍受到怀疑,也由于导致重大经济损失而被抛弃。私营企业在借贷成本上高于国家担保的借贷,由于债权人面对的风险更高,使得私营企业在大型项目开支如铁路,医院等方面背负更为沉重的借贷成本。

真正的竞争益处良多,然而要产生竞争,必须要有真正存在竞争关系的经济个体——无论是数百万计的农业生产者,还是数万计的城市出租车司机,或者是主宰全球汽车市场的12间大型企业。然而,英国的教训说明,人为地将实质上的垄断企业割裂为法律形式上的竞争关系,必然造成严重后果。这也是为什么民调显示超过七成的英国人希望将铁路系统重归国有。

对于中国铁路系统的重组,只有针对具体情况具体分析后才能形成适当的看法。但在处理垄断性企业的问题上有一些通行的原则依然适用,遵守这些原则才能成功。

首先必须打破幻想,竞争是不能通过人为操纵形成的。必须首先认识到,这是一个垄断性行业,如果任由其发展,必将导致价格虚高和低质服务,因此必须建立起有效的管理机制来不断打击垄断结构所产生的恶果。

第一, 监管者必须与运营者分离开来——否则监管机构只会沦为寡头们隐恶扬善的帮凶。

第二, 垄断滋生官僚主义。管理结构必须尽量“扁平化”,中间的传递层尽量减到最少。

第三, 选择最优秀的管理者负责垄断运营下的巨额资本管理,高薪养廉以杜绝他们贪腐,因为他们手中握有巨大的权力——一个决定就可能导致数亿甚至数十亿美元的损失。 伦敦交通一体化系统的负责人曾在纽约负责同样的工作,并成功克服了由于初期错误政策引致的问题。他的年薪为200万美元。类似的例子包括负责2012奥运会场馆基建的公司,这家垄断企业按期在预算内完成了工作,同样是由一批高薪酬和经验丰富的管理者所领导的。高薪养廉不仅确保了最佳的领导力,同样也抵制了贪腐对他们的诱惑。采用类似体制的新加坡也以其廉洁的行政体制而闻名。

第四, 管理者不能有任期保障。如果他们犯了错误,他们随时都会被解除职务——作为高薪的交换条件和杜绝官僚主义。对于不合格的前任伦敦交通系统负责人,伦敦市长直接在早上8点走入他的办公室,告诉他他被开除了,立刻收拾东西离开这座建筑。

虽然还有许多问题可以在此讨论的,但以上内容已经清晰地揭示了一个基本法则:成功基于充分认识到铁路的垄断性特征并积极面对其后果,任何试图否定这些特征的尝试必然导致失败。

*   *   *

此文最早于2013年3月29日发表在中国网China.org.cnhttp://t.cn/zTz6r4n

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