建设工程（公路工程）合同纠纷裁判规则（第2期）

北京德和衡律师事务所 陈浩

2025年2月10日，我们发布了《公路工程法律法规汇编（2025年版）》，受到了公路工程相关从业人员的好评。为更好的发挥《公路工程法律法规汇编（2025年版）》的工具价值，我们分享了公路工程有关问题的实务问答。

裁判文书是准确理解法律规范、填补法律规范漏洞的重要载体。根据裁判文书提炼裁判要旨，形成裁判规则，并予以分享，既可以提高执笔人的写作能力，又是其提升法律事务处理能力的重要途径，或许还能对感兴趣的读者有所裨益。据此，我们将持续分享公路工程细分领域的裁判规则，本期分享的是建设工程（公路）工程合同纠纷裁判规则（第2期），主要涉及工程价款问题。

问题3：承包人向监理上报《案涉工程图纸工程量复核及施工图预算的报告》，监理出具了初审造价；发包人认可该审核价款；且承包人明确如果法院以监理审核价确定本案工程造价则其认可该工程造价金额；据此，承包人主张双方已就案涉工程结算价款达成合意应否支持？

答：《民法典》第四百七十一条规定，当事人订立合同，可以采取要约、承诺方式或者其他方式。第四百七十八条规定，下列情形之一的，要约失效：（一）要约被拒绝；（二）要约被依法撤销；（三）承诺期限届满，受要约人未作出承诺；（四）受要约人对要约的内容作出实质性变更。据此，承包人向监理上报的《案涉工程图纸工程量复核及施工图预算的报告》为其向发包人发出的要约；监理出具了初审造价与承包人上报金额不一致，承包人的前述要约失效；故发承包双方并未就案涉工程结算价款通过要约、承诺方式达成合意。可以结合（2022）最高法民终1号案件确立的裁判规则加以理解。

【裁判规则5】承包人向监理上报《案涉工程图纸工程量复核及施工图预算的报告》，监理出具了初审造价；发包人认可该审核价款；且承包人明确如果法院以监理审核价确定本案工程造价则其认可该工程造价金额；据此，承包人主张双方已就案涉工程结算价款达成合意，不予支持。

案例：芜湖市公路管理服务中心、中国建筑第五工程局有限公司建设工程施工合同纠纷案件【案号（2022）最高法民终1号】。

【案情简介】

2012年8月8日，芜湖市人民政府第一招标采购代理处向中建五局发出《中标通知书》，确认中建五局为G205芜湖市区段（K0+000-K9+870）改造示范工程中标单位，工期总日历天数365天。

2012年9月25日，芜湖公路中心与中建五局签订《合同协议书》，《中标通知书》《授权委托书》《合同协议书》共同构成《G205芜湖市区段（K0+000-K9+870）改造示范工程合同文件》。《合同协议书》由《协议书》《承诺书》《合同专用条款》《合同通用条款》四部分组成。《合同协议书》约定：工程名称为G205芜湖市区段（K0+000-K9+870）改造示范工程；工程内容为路基、路面、桥涵、雨污水等工程；工程路段全长9.87公里；合同工期总日历天数365天；合同价款为127131653元；合同协议书，中标通知书，投标书、谈判提纲及其附件，本合同专用条款，本合同通用条款，标准、规范及有关技术文件，图纸，工程报价单或者预算书，双方有关工程的洽商、变更等书面协议或文件均为合同组成部分。《合同专用条款》约定：本合同价款采用固定价格，合同价款中的风险范围：综合单价在合同履行期不因劳务材料，机械等成本的价格变动而作调增；风险费用的计算方法：不计算（不调整），但政府政策性调整除外；风险范围以外合同价款调整方法：以工程经济签证确定工程量的变更，单价执行投标文件。双方约定的工程款（进度款）支付的方式和时间：工程款按月进度支付80%进度款，工程交工验收合格付至85%，办理完结算并经审计确认后，付至审计确认价的95%，余款待交工验收通过后保修期（两年）满（竣工验收通过）一次性付清。《合同通用条款》约定：工程具备竣工验收条件，承包人按国家工程竣工验收有关规定，向发包人提供完整的竣工资料及竣工验收报告；发包人收到竣工验收报告后28天组织有关单位验收，并在验收后14天内给予认可或者提出修改意见；发包人收到承包人送交的竣工验收报告后28天不组织验收，或者验收后14天不提出修改意见，视为竣工验收报告已被认可。此外，双方还就其他合同权利义务作了约定。

合同签订后，中建五局组织力量对工程进行施工，至2013年8月底，工程主路面基本完工交付，开始双向放行通车，剩余附属工程继续施工。

工程主路面通车、大部分附属工程施工结束后，因征地拆迁、施工障碍物清除、绕行方案未确定等原因，双方多次就剩余附属工程的施工进行协商。

2015年8月10日，中国建筑第五工程局有限公司安徽分公司向芜湖公路中心发出《关于G205芜湖市区段改造示范工程剩余工程量不再施工的函》，提出G205芜湖市区段（K0+000-K9+870）改造示范工程主路面于2013年8月31日前全部完成并正式通车，剩余部分工程因征地拆迁和现场障碍物等原因，至今仍不具备开工条件。要求九华山路北路联合涂料厂至华山路口段左幅辅道道路工程、扁担河桥剩余工程及两座人行天桥不再施工。2015年9月18日，中建五局项目部向合工大监理组发出《关于G205芜湖市区段改造示范工程剩余工程量不再施工的报告》，提出因征地拆迁及现场障碍物等原因，九华山路北路联合涂料厂至华山路口段左幅辅道道路工程、扁担河桥左幅桥及两座人行天桥不再施工。

2016年3月14日，中建五局向芜湖公路中心发出《律师函》，称工程主路面通车，视为该部分工程竣工验收合格，且目前已满2年的保修期，应办理工程价款的结算、审计。由于无法提供满足施工条件的施工场地，中建五局窝工两年有余，何时能提供满足施工条件的施工场地等遥遥无期，中建五局合同目的已无法实现。“自贵局收到本函之日起，即时解除与贵局签订的G205芜湖市区段（K0+000-K9+870）改造示范工程施工合同，对剩余工程不再施工。”

2015年1月9日，合工大监理组向G205芜湖市区段改造示范工程建设办公室发出《关于对〈关于再次上报G205芜湖市区段（K0+000-K9+870）改造示范工程图纸工程量复核及施工图预算的报告〉的初审报告》（以下简称《初审报告》）：针对中建五局上报的《关于再次上报G205芜湖市区段改造示范工程图纸工程量复核及施工图预算的报告》，经监理组初审，造价为96271531.76元。诉讼中，芜湖公路中心明确表示：“对签证，有监理签字的无异议，监理审核价款96271531.76元无异议。”

【法院观点】

最高人民法院认为：2015年1月9日，合工大监理组向G205芜湖市区段改造示范工程建设办公室发出《初审报告》：经监理组初审，造价为96271531.76元。该96271531.76元是对工程图纸全部工程量及施工图预算审核确认的造价。对于《初审报告》所确认合同内工程量和变更签证总价款为96271531.76元，芜湖公路中心在一审诉讼中表示：“对签证，有监理签字的无异议，监理审核价款96271531.76元无异议。”2017年1月18日，中建五局向一审法院出具确认函“为尽早结案收回工程款，鉴于芜湖市公路管理局在证据交换时，认可监理审核确定的工程造价，如果法院以监理审核价确定本案工程造价，我公司也同意监理审定的工程造价金额96271531.76元，并在此前提下自愿放弃窝工损失索赔请求。”上述事实只能表明，芜湖公路中心对《初审报告》中监理审核价款96271531.76元无异议，并不表明其同意将该造价作为中建五局已完工工程结算价款。因此，41号判决认定中建五局施工工程量的造价可以按照工程监理单位审核认定的价格96271531.76元确认，缺乏事实依据。因此，41号判决关于本案诉讼过程中当事人对已完工程量的造价达成了一致，没有争议的认定缺乏事实依据。

问题4：商务标和技术标关于固定单价内容约定不一致，如何认定固定单价的内容？

答：《民法典》第六条规定，民事主体从事民事活动，应当遵循公平原则，合理确定各方的权利和义务。《民法典》第七条规定，民事主体从事民事活动，应当遵循诚信原则，秉持诚实，恪守信诺。据此，（2021）最高法民终394号案件中，最高人民法院认为，在当事人约定不明情况下，应根据合同实际履行过程之中当事人行为及意思表示进行综合判断固定单价的内容。

【裁判规则6】商务标和技术标关于固定单价内容约定不一致，应根据合同实际履行过程之中当事人行为及意思表示进行综合判断固定单价的内容。

案例：罗尚雄、贵州钢建工程有限公司等建设工程施工合同纠纷案件【案号（2021）最高法民终394号】。

【案情简介】

2015年8月13日，钢建公司与罗尚雄签订《项目内部承包合同》约定：“一、工程概况。工程名称新蒲中桥三合村蚕坡岭平场工程，罗尚雄内部承包工程范围以建设单位与钢建公司签订的合同内容一致。二、内部承包方式。罗尚雄对承包工程的经营管理全面负责，即罗尚雄对承包项目自筹资金、自主经营、独立核算、自负盈亏，并承担承包工程的全部经济、质量、安全等法律责任。本工程除成本支出及罗尚雄向钢建公司交纳的管理费及税金，其余部分作为罗尚雄的收益，如因本工程发生亏损亦由罗尚雄自行承担。四、承包费用。管理费按50万元包干，由钢建公司在每次工程款中逐笔按比例扣除。六、财务管理。罗尚雄必须严格按建设工程施工合同的相应条款执行。七、其他约定。建设单位工程进度款到钢建公司后，钢建公司在三个工作日内办理完工程款支付。”钢建公司与罗尚雄在落款处签字、盖章。2016年1月22日，钢建公司与罗尚雄签订内容相同的《项目内部承包合同》。

2016年1月5日，遵义开投公司向钢建公司出具《中标通知书》，载明：确定钢建公司为遵义市新蒲新区三合收费站匝道处（蚕坡岭）平场工程建设项目中标人。随后，遵义开投公司与钢建公司签订《建设工程施工合同》约定：“工程名称遵义市新蒲新区三合收费站匝道处（蚕坡岭）平场工程建设项目，项目规划用地面积264379平方米，土石挖方364万立方米，其中暂定土方挖方146万立方米，石方挖方218万立方米，工期12个月。合同采取固定单价（按实计量）合同形式。合同专用条款补充条款25.1关于本工程计量：竣工结算时，以施工过程中经发包人代表、监理人代表、承包人代表和跟踪审计代表四方共同签字确认的竣工图纸范围内的土方量和石方量，按实计算工程数量。25.2关于本工程计价：本工程招标范围内的土石方工程单价执行市场价。即土方单价24.99元/立方米，石方单价为35元/立方米，运距3公里内，优惠下浮率0.01%，最终结算单价以承包人中标单价为准。25.4关于工程款支付。结算款：遵义开投公司督促相关审计单位在国家规定的时限内完成相关审计工作，工程经审计审定后，支付至经审计审定的工程结算价款的97%，其余款项作为质量保修金。质量保修金在缺陷责任期结束后，遵义开投公司在收到钢建公司的申请手续后14天无息退还给承包人。25.5关于竣工结算。本项目最终结算价=（实际完成的土方工程量×土方中标单价）+（实际完成的石方工程量×石方中标单价）。”合同还约定了发包人、承包人权利义务，工程进度付款、工程计量与支付等事项。

合同签订后，罗尚雄于2016年3月进场施工。2016年5月17日到2017年11月7日，钢建公司向遵义开投公司报送了共计九期《工程进度申报表》，申报的土方量为1502001.56m³,土方单价24.99元/m³,石方单价35元/m³,计算价款为土方15014007.59元，石方为31542032.79元，共计46556040.38元。其中，第八期附表显示：弃土票费用7500×120=900000元，单车运费4×1.7×25=170元，总运费170×7500=1275000元。第九期附表显示：弃土票费用3000×120=360000元，单车运费4×1.7×25=170元，总运费170×3000=510000元。

2018年5月16日，钢建公司与罗尚雄签订《会议纪要》，主要内容是明确罗尚雄是案涉工程的实际承包人，负责整个工程的全部事项。在施工过程中要垫资的，由罗尚雄负责。在签订本纪要之前已完成150万元不计管理费，后期以完成该工程量的合同价款收取4%的管理费用。

2018年6月26日，钢建公司出具《关于调整遵义新蒲新区三合收费站匝道处（蚕坡岭）平场工程项目部负责人及项目部管理人员的函》，撤销罗尚雄案涉工程负责人任命。2018年8月31日，罗尚雄退出项目施工。

【各方观点】

遵义开投公司主张合同约定的固定单价对应的工程内容是完成整个案涉工程的平场工作（即爆破、挖方、装车、3km内的运输和弃土），并认为《建设工程施工合同》第五条约定了合同采用固定单价结算，“25.2关于本工程计价”约定“本工程招标范围内的土石方工程单价执行市场价。即土方单价24.99元/立方米，石方单价为35元/立方米，运距3公里内，优惠下浮率0.01%，最终结算单价以承包人中标单价为准”，25.5条约定“本项目最终结算价=（实际完成的土方工程量×土方中标单价）+（实际完成的石方工程量×石方中标单价）”，钢建公司制作的技术标中对工程概况描述为“该项目包括：填方地区现状地表物的清除及处理，平基土石方爆破、挖、运、填至设计要求，地表排水等所有工作内容”，可以证明合同单价包含的内容。

罗尚雄主张《建设工程施工合同》并未对固定单价包含的内容进行明确，根据投标文件“综合单价分析表”中内容，35元石方单价仅包括“挖掘机挖松散石渣、履带式液压挖掘机挖松散石渣、装车、自卸汽车运石渣”以及装车和运输3km，石方爆破单独计价。

【法院观点】

二审最高人民法院认为：《建设工程施工合同》中仅仅载明了土石方的单价，并未明确单价包含的内容，且遵义开投公司举示的钢建公司制作的投标文件中的工程概况的描述存在于技术标中，而罗尚雄所主张的“综合单价分析表”存在于钢建公司制作的商务标之中，两者皆为投标文件，但两者的内容并不一致。因此，在《建设工程施工合同》未对固定单价内容明确前提下，且投标文件中的表述存在不一致的情形，应视为当事人对此约定不明。在当事人约定不明情况下，应根据合同实际履行过程之中当事人行为及意思表示进行综合判断。本案中，钢建公司在向发包人报送的九期进度申报表中，均没有涉及到普通石方爆破。且合同履行过程中，罗尚雄也没有举示证据证明其向钢建公司或者钢建公司向遵义开投公司申报过普通石方爆破的相关进度款，应该视为其对合同固定单价不包含普通石方爆破的认可。因此，对罗尚雄关于合同固定单价中不包含普通石方爆破的主张，本院不予认可。

问题5：因发包人原因导致工期延误材料价格上涨的，发包人主张按照材料不能调差的约定执行应否支持？

答：《民法典》第五百七十七条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。据此，因发包人原因导致工期延误材料价格上涨损失应由发包人承担，其主张按照材料不能调差的约定执行不予支持。可以结合（2019）最高法民申5628号案件确定的裁判规则加以理解。

【裁判规则7】因发包人原因导致工期延误材料价格上涨的，该材料价格上涨损失应由发包人承担，其主张按照材料不能调差的约定执行不予支持。

案例：鄂尔多斯市交通运输局、鄂尔多斯沿黄高等级公路建设开发有限公司建设工程施工合同纠纷案件【案号（2019）最高法民申5628号】。

【案情简介】

《招标文件》也约定：施工期内，自合同规定的开工之日起12个月内，材料价格不予调整；从第13个月起，当材料价格波动影响合同价格时，对其中的钢材、水泥等材料按照以下原则进行调整：当期材料价格与上期材料价格相比上涨幅度不大于10%时，由承包人自担风险，材料价格不予调整。

【法院观点】

再审审查最高人民法院认为，关于原审法院认定交通局、沿黄公司对延误工期造成施工材料价格上涨、成本增加负有责任是否有事实依据的问题。首先，原审法院认定因交通局、沿黄公司的原因造成工期延误有事实依据。一审时，五强公司举证了关于供方东胜区给水管网导致罕台川特大桥二标无法施工的报告、关于罕台川特大桥征地问题的报告、关于搅拌站建设情况的报告、关于请求解决电杆移位的报告、关于沿黄一级公路第二合同段无法施工的情况报告、关于办理包西铁路跨线施工许可的报告、关于沿黄一级公路第二合同段有关社会问题的专题报告等证据，能够证明因发包方交通局、沿黄公司征地、设计、协调等原因导致案涉工程无法按照进度进行施工，造成工期延误的事实。其次，五强公司举证的关于沙漠旅游区永久性征地延误申请补偿费用的报告、关于包西铁路影响施工申请补偿费用的报告、《内蒙古自治区建设工程费用定额》、关于申请材料价格调整的报告、关于申请材料价格调整的报告以及一审法院依据五强公司的申请委托河南远大建设工程管理有限公司（以下简称河南远大工程管理公司）所作的《鄂尔多斯市沿黄一级公路树林召至独贵塔拉段工程停窝工损失费及材料价差调整的司法鉴定意见书》，能够证明因交通局、沿黄公司原因所造成的工期延误带来的工程材料价格上涨、成本增加具体情况。因此，原审认定因交通局、沿黄公司的原因造成了工期延误，工期延误也带来了五强公司工程材料成本增加，原审法院认定交通局、沿黄公司对延误工期造成施工材料价格上涨、成本增加负有责任，有事实依据。

此外，《招标文件》虽然对正常施工工期内材料价格波动风险的承担作出了约定，但该约定并不适用于因发包方原因导致的工期延误期间的材料款调差，以双方当事人可以预期的合理风险负担约定调整单方违约造成的损失扩大，显然有违公平、有悖逻辑；交通局、沿黄公司没有证据证明其已经在工期因自身原因延误之前将材料款一次性全额支付给实际施工人或承包人，一次性全额支付也不符合建筑行业交易习惯，交通局、沿黄公司以已经支付材料款为由主张不应负担因延误工期造成材料成本增加费用，没有事实依据。

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作者介绍：

陈浩律师：

陈浩律师执业10余年，自2012年起专注于建设工程、民商事合同纠纷解决和税法法律专项服务的提供，北京德和衡律师事务所年度优秀诉讼案例获得者。编著的《最高人民法院建设工程施工合同案例裁判规则》，已由法律出版社2022年出版。合编的《建设工程法律法规汇编（2023年版）》《公路工程法律法规汇编（2025年版）》，参编的《公路工程法律法规汇编（2023年版）》《民航建设工程法律法规汇编（2023年版）》均已发布在建设工程裁判研究公众号。

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